Dossier Regione Autonoma della Sardegna

Prima del "sistema museale" nella legislazione regionale

Introduzione e note metodologiche

Lo scopo della ricerca è stato quello di individuare, attraverso l’analisi degli atti ufficiali e lo studio delle esperienze concrete sul territorio, quali siano state le politiche della Regione Autonoma della Sardegna per la gestione del comparto museale attraverso forme sistemiche e reticolari. Come avvenuto per le altre Regioni italiane oggetto dell’indagine sui sistemi museali, intrapresa dal LARTTE nel 2006, lo studio si è basato sulla ricognizione e l’analisi della normativa e della documentazione ufficiale pertinente prodotta dall’Amministrazione regionale da un lato, e dal censimento e dalla schedatura dei sistemi operanti sul territorio regionale dall’altro.
Per la schedatura relativa ai sistemi culturali presenti nell’Isola, abbiamo stabilito quale punto di partenza l’Allegato C alla delibera di Giunta regionale n. 29/11 del 2008, con la quale si approvava la proposta di piano regionale triennale per i beni culturali, gli istituti e i luoghi della cultura; detto allegato infatti contiene, tra l’altro, programmi e proposte provenienti dagli enti locali in materia di sistemi museali. Assumere questo documento come punto di partenza per la schedatura inerente i sistemi museali, ha permesso di comprendere quanto già esistesse a livello territoriale e quanto si andasse programmando in chiave sistemica in tempi più recenti.
Attraverso una ricognizione sul territorio, il primo elenco di sistemi dedotto dall’analisi del documento regionale è stato integrato con le realtà di gestione sistemica o parasistemica riscontrate in ambito comunale e sovra comunale.
Dobbiamo quindi precisare che, oltre alle esperienze specificamente denominate “sistema”, “rete”, “itinerario”, talvolta sono state prese in esame anche alcune realtà che, pur in assenza di simili definizioni, di fatto realizzano, o mirano a concretizzare, attività assimilabili a quelle proprie delle tipologie di aggregazione sopra menzionate.
Data la complessità del panorama museale sardo, si è reso necessario stabilire alcuni criteri per individuare le esperienze di gestione coordinata da analizzare in quanto sistemiche o parasistemiche; tali criteri sono stati: la presenza di almeno due strutture museali pubblicamente fruibili, l’esistenza di un accordo tra i soggetti coinvolti (enti proprietari delle strutture, gestori etc.), la realizzazione di attività condivise tra le diverse strutture.

Sebbene l’espressione “sistema museale” faccia il proprio ingresso nella normativa regionale sarda solo in tempi piuttosto recenti, la disamina dell’attività legislativa, di programmazione ed indirizzo della Regione è stata condotta su un arco cronologico più vasto: per quanto riguarda la normativa regionale infatti abbiamo cercato di ricomporre il quadro di tutte le leggi promulgate aventi ad oggetto musei e beni culturali fino dagli anni Cinquanta, mentre per gli atti ufficiali di programmazione, indirizzo e sostegno al comparto museale ci siamo concentrati soprattutto sugli ultimi due decenni.
I primi atti ufficiali regionali che testimoniano una concreta volontà di “razionalizzare” il panorama dei musei di ente locale, in particolare attraverso la promozione di reti e sistemi a diversa estensione territoriale, risalgono infatti alla metà degli anni Duemila. Nel luglio del 2005 fu approvato l’atto d’indirizzo regionale dal titolo Sistema regionale dei musei, Piano di razionalizzazione e sviluppo cui seguì, nel 2006, l’emanazione della legge regionale n. 14 Norme in materia di beni culturali, istituti e luoghi della cultura.
Nonostante la prima legge regionale sui musei, emanata nel 1958, prevedesse l’elaborazione di un piano annuale, di fatto una compiuta programmazione regionale per i musei non si è avuta se non a partire dagli anni Duemila. Possiamo anticipare che alla metà degli anni Novanta si è assistito a un più energico interesse da parte della Regione per il patrimonio culturale, nella sua accezione materiale e immateriale e questa attenzione si è sviluppata, nel decennio successivo, nella volontà di avviare una concreta pianificazione in materia di musei, se pur con qualche difficoltà nella sua concreta attuazione. Pertanto, come vedremo, fino al 2000 ovvero al momento dell’emanazione della legge finanziaria regionale 4/2000 e della relativa delibera di attuazione, l’Amministrazione regionale della Sardegna ha sostenuto il comparto museale di ente locale attraverso l’erogazione di risorse economiche senza una puntuale programmazione in materia.

Si deve forse a questa prolungata assenza di attività di pianificazione dunque il fatto che in Sardegna il concetto di “sistema museale” sembra tardare e faticare ad essere applicato concretamente. In realtà forme sistemiche di gestione per musei e patrimonio culturale non possono dirsi una realtà estranea al contesto sardo. Se infatti negli atti ufficiali della Regione l’espressione “sistema museale” è entrata solo negli ultimi anni, da più tempo si registrano nell’Isola forme di gestione che possiamo definire “parasistemiche” o che comunque recano al loro interno modalità di gestione o attività di promozione e valorizzazione assimilabili a quelle proprie dei sistemi. Si fa riferimento per esempio alla presenza di consorzi intercomunali o alla stipula di accordi tra enti diversi, mirati alla valorizzazione del patrimonio. Non rare sono le intese tra Comuni ma anche, talvolta, tra enti locali e Uffici periferici del Ministero e queste ultime, in particolare, risultano solitamente finalizzate all’attivazione di servizi per le aree archeologiche di competenza statale. Dalla nostra indagine tali esperienze risultano essere state avviate molto spesso ben prima della citata produzione normativa regionale del 2006.
Specialmente per quanto riguarda il patrimonio archeologico, si riscontrano sul territorio numerose e piccole realtà nelle quali, accanto ad aree archeologiche più o meno attrezzate per la visita, sono sorti musei e antiquaria appositamente allestiti per ospitare i reperti emersi dagli scavi condotti poco distante: pur non potendo definire “sistemi” tali esperienze, è evidente comunque la presenza di interrelazioni più o meno profonde tra beni (musei, monumenti, siti archeologici), sorte in maniera quasi spontanea a livello territoriale fin dagli anni Settanta.

Prima di concentrarci sullo specifico oggetto della ricerca ed analizzare diacronicamente come si siano sviluppate le politiche regionali per i sistemi museali in Sardegna, è opportuno fornire un quadro d’insieme circa la situazione dei musei e del patrimonio culturale dell’Isola.
Il numero di musei e siti archeologici attrezzati per la visita in Sardegna si è moltiplicato nel corso degli ultimi venti anni: è infatti a partire dagli anni Ottanta che sono cresciuti i musei e le aree visitabili su tutto il territorio. Negli anni precedenti i manufatti e le opere rinvenute negli scavi archeologici venivano per lo più accolti in pochi musei di riferimento, per esempio nel Museo Archeologico di Cagliari, mentre negli ultimi tre decenni si è assistito alla tendenza a rendere i reperti fruibili al pubblico direttamente sul luogo del ritrovamento, allestendo appositi spazi espositivi. Questa pratica ha visto come principali attori i Comuni che, anche grazie alle risorse rese disponibili dall’Amministrazione regionale, hanno realizzato sia sedi museali che servizi per la visita di monumenti e siti d’interesse archeologico.
Anche laddove non vi fossero aree di scavo, gli enti locali si sono comunque adoperati per la creazione di musei, spesso di tipo etnografico-antropologico, finalizzati alla promozione della cultura e delle tradizioni locali, ma anche alla divulgazione di episodi o personaggi storici legati al territorio di riferimento. La vivace volontà dei Comuni di conservare e comunicare i tratti caratteristici della propria cultura e della storia locale si è esplicitata dunque nella nascita – soprattutto nelle aree escluse dai flussi di visita legati al turismo balneare – di numerose realtà museali, per lo più di ridotte dimensioni, spesso accomunate dalla medesima tipologia di raccolte, soprattutto nel caso di quelle etnografiche.

A testimonianza di questa esuberante attività degli Enti locali sardi, la maggior parte dei musei attualmente esistenti nell’Isola risulta essere di proprietà comunale e si trova dislocata prevalentemente nelle aree interne della regione. Più numerosi sono i musei di tipo etno-antropologico, seguiti da quelli archeologici, da quelli storico-artistici e, ma con numero più esiguo, da quelli scientifico-naturalistici. Come vedremo meglio più avanti, talvolta ai Comuni spetta anche la gestione dei servizi relativi a monumenti e aree archeologiche di proprietà statale come, per esempio, nel caso della Reggia nuragica di Barumini (dei cui servizi si occupa l’omonima Fondazione partecipata dal Comune) o del sito di Tharros gestito dal Comune di Cabras.
A fronte del corposo nucleo di musei comunali, ben più esiguo appare quello degli istituti regionali: malgrado nel corso degli ultimi anni siano state avviate azioni per la realizzazione di diversi musei a carattere regionale, al momento della nostra ricerca sono risultati attivi solo il Museo Etnografico della Sardegna con sede a Nuoro, presso l’Istituto Etnografico della Sardegna (ISRE), e il più recente Museo per l'Arte del Novecento e del contemporaneo di Sassari. Se le progettazioni avviate alla metà degli anni Duemila avranno corso, a queste realtà si dovrebbero aggiungere altri sei musei a titolarità regionale.
I musei regionali prospettati nel documento di indirizzo del 2005 dovrebbero fungere da poli di aggregazione per altre realtà museali, andando così a costituire lo scheletro di un sistema a dimensione regionale.
La nostra ricerca ha registrato la presenza di esperienze sistemiche sviluppatesi prevalentemente negli ultimi dieci anni e sostanzialmente nate “dal basso”, per iniziativa cioè di enti locali, che tuttavia molto spesso comprendono musei e strutture con diversa proprietà giuridica.

Anche i dati rilevati dall’Istat sui flussi di visita ai musei e agli istituti statali tra il 2000 e il 2008 mostrano che in Sardegna il fenomeno dei cosiddetti “circuiti museali” si è sviluppato soprattutto nell’ultimo decennio.
Così come avvenuto per altre Regioni del Mezzogiorno, anche in Sardegna i dati relativi al numero medio di visitatori per gli istituti statali di antichità e d’arte dei primi anni del Duemila (2003) mostrano una lieve flessione rispetto alla fine del decennio precedente (1999).
Per contro, una rilevazione relativa alla percentuale della vendita di biglietti di circuiti museali sul totale di quelli venduti dagli istituti statali di antichità e d’arte, mostra come nelle Regioni meridionali si passi da circa l’1% per il 1999 a poco più del 15% nel 2002, per poi scendere a meno del 10% del 2004. Premesso che il calo della percentuale registrato tra 2002 e 2004 si deve in gran parte alla progressiva esclusione dei siti archeologici di Pompei e Ercolano dai circuiti precedentemente avviati in Campania (elemento che si riflette ad evidenza in maniera significativa sulla statistica concernente l’insieme delle Regioni del Sud), si nota come anche al Sud siano sempre di più, negli anni Duemila, gli istituti coinvolti in esperienze di bigliettazione unica. Lo stesso studio confronta anche il numero di circuiti attivati nel Nord, Centro e Sud per ogni anno a partire dal 1999 fino al 2004. I dati che emergono da questo raffronto mostrano due elementi interessanti: il primo è che nel Mezzogiorno i circuiti vengono attivati leggermente più tardi rispetto al Nord e al Centro; il secondo inerisce la crescita costante di esperienze di bigliettazione congiunta al Sud a partire dal 2000. Nel 1999 il numero di circuiti attivati nel Mezzogiorno risulta essere pari a meno della metà di quello relativo al Nord e al Centro; nel 2000 i dati relativi al Settentrione rimangono stabili mentre si nota un netto incremento dei circuiti al Centro (dove triplicano) e, in maniera ancor più sensibile, al Sud. Questo trend prosegue negli anni successivi ma se nelle regioni settentrionali i dati si stabilizzano, al Sud continua ad aumentare negli anni la presenza di circuiti con bigliettazione congiunta.
La pratica della bigliettazione cumulativa risulta incidere in maniera diversa sulla vendita complessiva di biglietti nelle regioni del Centro-Nord rispetto a quelle del Sud. Se nel 2007 il numero medio (espresso in migliaia) di biglietti venduti nei circuiti museali sul totale della bigliettazione di istituti statali di antichità e d’arte nell’Italia centro-settentrionale è pari a 24,7, al Sud tale valore risulta essere pari a 10,5 e il numero relativo alla Sardegna si colloca al di sotto delle 2,5 migliaia. Per la Sardegna i dati forniti dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali sull’incidenza di biglietti venduti nei circuiti museali tra il 2001 e il 2008 mostrano un andamento lievemente oscillante: in media la percentuale di biglietti dei circuiti venduti sul totale di quelli staccati dai musei statali si attesta attorno all’1,7% mentre il corrispondente dato nazionale è pari al 16,4%. Il numero di visitatori dei circuiti museali sardi comprendenti musei statali risulta inoltre in flessione tra il 2001 (3,2 mila) e il 2003 (1,8 mila) ma sostanzialmente stabile. La media del numero di visitatori per i circuiti museali registrato dall’Istat per le Isole nello stesso periodo di tempo si attesta attorno a seimila presenze, con una punta minima di 2,1 migliaia nel 2007 e una massima di 11,5 nel 2005 mentre l’omologo dato per il Mezzogiorno è stimato in poco più che 41 mila.

Se si confrontano i numeri della Sardegna col dato nazionale analogo e con quelli di altre Regioni, che oscilla negli stessi anni tra 49 e 96 mila visitatori, si percepisce come nell’ Isola il fenomeno dei cosiddetti circuiti sia ancora piuttosto marginale.
Tuttavia va sottolineato che, poiché i dati esposti fanno riferimento a circuiti comprensivi di istituti statali, non possiamo utilizzare solo queste rilevazioni per avere il polso concreto della situazione sarda, dato che, come anticipato, la maggior parte dei musei dell’Isola – e dunque la maggior parte degli istituti aderenti a circuiti, itinerari, reti e sistemi museali attivati – risulta essere di pertinenza di ente locale. Appare quindi difficile stabilire il reale grado di incidenza delle forme sistemiche sulla promozione della fruizione museale a livello regionale; a questo proposito dobbiamo inoltre considerare che il panorama dei musei sardi ha un assetto estremamente “mobile”, caratterizzato dalla nascita costante di nuove realtà e di strutture in fieri. Ciò conferma la presenza di una vivace progettualità sul territorio che stenta però ad essere regolata in maniera unitaria.

La normativa regionale sui musei dallo Statuto agli anni Settanta

Lo Statuto regionale della Sardegna, approvato con Legge costituzionale n. 3 del 1948, riconosceva alla Regione competenza legislativa primaria in materia di biblioteche e musei di enti locali. Riguardo invece ad «antichità e belle arti» alla Regione veniva riconosciuta soltanto la facoltà di «adattare alle sue particolari esigenze, emanando norme di integrazione e di attuazione» le norme statali. Più chiaramente, la potestà legislativa primaria è concessa – tra l’altro – per l’edilizia e l’urbanistica, il turismo, le biblioteche ed i musei di ente locale, materie per le quali la Regione esercita anche le funzioni amministrative, mentre per le antichità e le belle arti la Regione ha una competenza di tipo integrativo.
Ciò significa che la Sardegna, a differenza di altre Regioni a statuto speciale, non ha avuto il governo pieno e completo di tutto il patrimonio culturale, bensì soltanto di musei e biblioteche di ente locale.
Lo Statuto diviene operativo per i musei e le biblioteche di ente locale solo nel 1965, con il DPR n. 1532 del 24 novembre, che trasferì alla Regione le funzioni amministrative prima intestate al Ministero della Pubblica Istruzione. Nel Decreto si specifica che la soluzione dei problemi tecnici connessi all’istituzione e allo sviluppo dei musei di ente locale viene adottata dalla Regione di concerto con le Soprintendenze pertinenti e che rimangono salve le attribuzioni amministrative statali per la «tutela delle cose di interesse storico ed artistico» (articoli 2, 3). L’articolo 2 del DPR del 1965 fu modificato con il DPR 22 maggio 1975 n. 480, che integrò le competenze regionali per la tutela bibliografica. Sempre nel 1975, con il DPR n. 348 del 22 maggio, furono trasferite alla Regione Sardegna anche le funzioni amministrative relative alle «istituzioni culturali di interesse locale» (art. 36) che rimasero però da individuare in un secondo momento.
Per quanto riguarda la competenza per l’ambiente invece la Sardegna dovrà attendere fino al 1979, quando fu emanato il DPR n. 348, attuativo dello Statuto speciale regionale. Il decreto delega alla Regione le funzioni amministrative esercitate dallo Stato riguardo la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene la loro individuazione, la tutela e le relative sanzioni (art. 57); inoltre trasferisce all’amministrazione regionale le funzioni concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi (art. 58). Come vedremo però la Regione comincerà a legiferare sul patrimonio naturale solo circa dieci anni dopo la promulgazione del DPR, alla fine degli anni Ottanta.

Già alla fine degli anni Cinquanta, in attesa dell’emanazione delle norme di attuazione, la Regione Sardegna aveva prodotto la legge regionale n. 1 del 7 febbraio 1958, dal titolo Disposizioni per i musei degli enti locali, lo sviluppo delle ricerche archeologiche ed il finanziamento di opere urgenti per la conservazione dei monumenti e l’ecologia.
La Sardegna, con la legge regionale 1/1958, è stata la prima Regione a statuto speciale a legiferare sul tema dei musei e dei beni culturali: le altre Regioni speciali infatti hanno in genere prodotto norme di settore, con margini potestà legislativa diversa, tra gli anni Settanta ed Ottanta. Attraverso questa legge, la prima che tocca il settore musei, viene disciplinato l’esercizio della competenza primaria dell’Amministrazione regionale sui musei di ente locale e quella integrativa sulle antichità e le belle arti. Con questa norma si autorizzavano finanziamenti per la costruzione di musei regionali e la concessione di contributi agli enti locali per la realizzazione di nuovi musei, le ristrutturazioni degli esistenti, l’incremento e la dotazione di attrezzature (art. 3).
Con la legge regionale 1/1958 sono disciplinati i compiti dell’Assessorato alla pubblica istruzione in attuazione del conferimento delle competenze primarie: questo deve provvedere alla vigilanza sui musei di ente locale (articolo 1), deve autorizzare eventuali trasferimenti e restauri dei beni ivi conservati (articolo 2).
Per quanto riguarda le competenze regionali integrative alla tutela dello Stato sancite dall’articolo 9 della Costituzione e dalla legislazione in materia allora vigente, la legge regionale del 1958 stabilisce come compiti dell’Assessorato la vigilanza sul patrimonio storico, artistico, archeologico, etnografico e speleologico della Sardegna, la facoltà di finanziare lavori di ricerca e di sistemazione «intesi a sviluppare e valorizzare» il patrimonio sulla base di un piano annuale proposto dallo stesso Assessorato (articolo 4) e la facoltà di finanziare l’esecuzione di «opere urgenti» per assicurare la conservazione di monumenti e altri beni «di riconosciuto interesse archeologico, artistico, storico, etnografico, numismatico e speleologico» (articolo 5).
Gli enti locali da parte loro sono obbligati a provvedere all’amministrazione, alla conservazione e all’incremento dei musei di loro pertinenza, mentre è fatta loro proibizione di alienare, cedere, modificare e restaurare i beni posti sotto la loro amministrazione senza aver ottenuto un’autorizzazione regionale (articolo 2).
Analizziamo adesso quali sono i principi salienti contenuti nella legge: è evidente che la norma non contiene alcun riferimento a forme sistemiche di gestione del patrimonio, tuttavia un elemento che per certi versi si collega ad un tipo di gestione congiunta che diverrà frequente in Sardegna si trova all’articolo 4. Oggetto dell’articolo in questione è il materiale ritrovato nel corso delle ricerche archeologiche: viene stabilito che esso debba essere depositato in prima istanza nei musei «di più agevole accesso» e successivamente distribuito tra i musei sardi secondo accordi con il Ministero, optando però per quelle strutture geograficamente più vicine al luogo di reperimento (articolo 4, comma 3).
Questa disposizione denota un’attenzione particolare a mantenere sul territorio il patrimonio, che si tradurrà nella nascita di sedi museali in corrispondenza alle aree di scavo. Questo processo avrà due conseguenze: da un lato limitare la diaspora di oggetti verso musei più grandi e noti ma lontani dalla zona di origine dei manufatti, dall’altro potenziare l’offerta museale del territorio. In effetti, come anticipato, molti dei musei sardi presentano ancora queste caratteristiche: nati spesso negli anni Settanta e Ottanta, di piccole dimensioni e di proprietà comunale, i musei locali di archeologia si trovano in corrispondenza di aree di scavo attrezzate per la visita, con le quali hanno instaurato un legame non solo di tipo culturale − ospitando i reperti da lì provenienti − ma talvolta anche gestionale.
Questo fenomeno trova spiegazione nel fatto che a partire dagli anni Settanta crebbe in Sardegna il numero di cantieri di scavo − sebbene ne fossero stati avviati alcuni già negli anni Cinquanta grazie alla legge nazionale per l’occupazione n. 264 del 1949 − e ciò produsse un’ingente quantità di reperti che mal poteva essere assorbita dai preesistenti musei archeologici: nacque così l’esigenza di allestire spazi idonei presso gli enti locali per conservare e rendere fruibile il materiale ritrovato.
La maggior parte degli scavi iniziati dopo la metà degli anni Sessanta ha beneficiato solo marginalmente dei finanziamenti della legge regionale 1/1958 gravando invece in maniera consistente sui finanziamenti regionali del Fondo Sociale della Regione Sarda (l.r. 10/1965) gestito dall’Assessorato al Lavoro e finalizzato a combattere la disoccupazione. Gli scavi da effettuare venivano cioè proposti dalla Soprintendenza all’Assessorato regionale al lavoro, al tempo competente in materia, mediante un piano. Sebbene grazie a questi cantieri siano stati finanziati importanti campagne di scavo − per esempio quelle di Nora e di Barumini − dobbiamo sottolineare che, così come avverrà per i musei locali negli anni Ottanta, le politiche regionali che hanno reso possibili tali attività sono state motivate più dalla necessità di combattere la disoccupazione che da una puntuale pianificazione culturale. Su questo aspetto, che connota fortemente gli interventi regionali in materia di musei per molti anni, ritorneremo più avanti.
Un altro elemento interessante della legge regionale 1/1958 è poi l’intenzione di pianificare le attività di settore: secondo la legge l’Assessorato doveva predisporre annualmente un piano relativo alle attività di ricerca e valorizzazione del patrimonio, contenente anche i finanziamenti da destinarvi. Questa parte del dettato di legge è però stata sostanzialmente disattesa nel corso dei decenni: gli strumenti di pianificazione e programmazione per le attività regionali nel settore del patrimonio culturale non sono stati elaborati almeno fino all’emanazione della successiva legge regionale dedicata organicamente ai musei, che risale però al 2006. La legge regionale n. 14 del 2006 − che analizzeremo nel dettaglio più avanti − prevede infatti la produzione di un piano triennale regionale per i beni culturali gli istituti e i luoghi della cultura.
L’assenza di una programmazione regionale, ovvero di una cabina di regia per il coordinamento delle azioni per il comparto museale, ha creato i presupposti per uno sviluppo del settore musei senza coordinamento, ora ripetitivo dal punto di vista dell’offerta culturale, ora disomogeneo dal punto di vista dei servizi. Come vedremo, su queste criticità la Regione avvierà una seria riflessione a partire dal 2000.

Tornando alla legge del 1958 sui musei, dobbiamo ancora precisare la presenza di alcune note ambigue o quanto meno non molto chiare circa le competenze integrative della Regione, in particolare per quanto riguarda il delicato aspetto del restauro. Come già osservato da Maresca Compagna, la legge regionale 1/1958 descrisse probabilmente per la Sardegna un «ventaglio più ampio di competenze rispetto a quello esplicitato dalle norme attuative» e a questo proposito c’è da sottolineare che proprio sul testo di legge inerente l’esecuzione dei restauri interverranno successivamente ben due leggi regionali a modifica.
L’articolo 7 della legge regionale 1/1958 ordinava infatti che per l’esecuzione dei lavori «di cui alla presente legge» − e dunque anche per le opere urgenti in materia di conservazione oggetto dei finanziamenti dell’articolo 5 − nel caso in cui fossero state necessarie particolari competenze tecniche, l’Assessorato avrebbe dovuto richiedere l’assistenza delle Soprintendenze. Ciò significa che si presupponeva che potesse essere l’Assessorato a decidere la qualità e il tipo di intervento necessario sul bene, in via prioritaria rispetto alla Soprintendenza, e che potesse essere lo stesso Assessorato, eventualmente, a determinare l’intervento di quest’ultima. Da notare inoltre come l’articolo 5 dia facoltà alla Regione di finanziare opere urgenti per la conservazione di monumenti ed altri beni senza fare alcun riferimento né alla proprietà giuridica di tali beni né al tipo di interesse ad essi attribuibile, se ad esempio locale o nazionale; inoltre il primo comma dell’articolo 7 ribadisce comunque che, salve le competenze attribuite alla Regione dalla stessa legge, niente viene innovato rispetto a quanto sancito dalle leggi statali in materia di tutela e di competenze del Ministero e dei propri organi periferici.

La prima modifica al testo di legge della 1/1958 si ebbe nel 1969, dopo cioè il trasferimento di competenze per i musei locali avvenuto attraverso il DPR 1532/1965, attraverso la legge regionale n. 2, che mutò il secondo comma dell’articolo 7 della precedente norma. Secondo l’articolo unico della nuova legge, la Regione non può più eseguire i lavori nel comparto relativo ai beni di interesse storico ed artistico soggetti alla tutela dello Stato − pur seguendo il parere tecnico delle Soprintendenze competenti, come precedentemente stabilito dalla legge regionale 1/1958 − ma deve limitarsi alla sola erogazione di finanziamenti, poiché l’esecuzione degli interventi e la loro progettazione sono adesso demandate esclusivamente alle Soprintendenze.
Alla fine degli anni Settanta la legge regionale 1/1958 subisce un’ulteriore modifica, disposta questa volta con la legge regionale 49/1979 che abroga la precedente 2/1969: il secondo comma − come visto già mutato nel 1969 − e il terzo comma dell’articolo 7 della legge del 1958 vengono infatti sostituiti dall’articolo, che recita:

Per l’esecuzione delle opere indicate negli articolo 4 e 5 della presente legge, l’amministrazione regionale è autorizzata a concedere contributi ai Comuni, ai Consorzi dei Comuni, alle Comunità montane, agli organismi comprensoriali, nonché ad altri Organismi pubblici interessati.

La nuova norma stabilisce inoltre che gli Enti locali possano beneficiare di finanziamenti regionali, disposti dall’Assessorato competente, sulla base del piano annuale approvato dalla Giunta regionale e finalizzati allo sviluppo, alla valorizzazione (art. 4 l.r. 1/1958) e alla conservazione del patrimonio e dei monumenti del territorio. La legge sancisce inoltre che, nel caso tali soggetti risultino inadempienti, sia la Regione stessa a «provvedere direttamente all’esecuzione delle predette opere» mediante l’Assessorato competente.
Riassumendo quindi, per quanto riguarda il restauro, la Regione legifera alla fine degli anni Cinquanta in maniera piuttosto approssimativa assegnando all’Assessorato competente la funzione di finanziare opere di restauro urgenti − non specificando proprietà giuridica o livello di interesse dei beni − e obbligando lo stesso assessorato a chiedere l’assistenza degli organi periferici del Ministero solo nei casi in cui sia necessario la loro competenza tecnica.
Dopo un decennio, alla fine dei Sessanta, una nuova norma stabilisce che la Regione deve limitarsi al solo finanziamento dei lavori relativi a beni soggetti alla tutela dello Stato, erogando contributi alle Soprintendenze che effettueranno le opere. Alla fine del decennio successivo infine, nel 1979, la legge precedente viene abrogata e si dà alla Regione non solo la possibilità di finanziare gli Enti locali per l’esecuzione di restauri ma anche di provvedere in prima persona ai lavori qualora detti enti risultino inadempienti.

Ancora precisazioni sulla suddivisione delle competenze tra Regione e Stato si trovano poi nel DPR n. 480 del 1975, recante «Nuove norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Autonoma della Sardegna», che modificò l’articolo 2 del precedente DPR n. 1532/1965: se per quest’ultimo infatti «la soluzione dei problemi tecnici» connessi all’istituzione e allo sviluppo dei musei di ente locale veniva adottata dalla Regione «di concerto» con le Soprintendenze alle antichità, ai monumenti e alle gallerie, il Decreto del 1975 sancisce che tali attività devono essere svolte dall’amministrazione regionale «sentite» le stesse Soprintendenze, viene cioè precisata la funzione consultiva degli organi periferici del ministero e la piena «funzione deliberate e decisionale» della Regione.
Nello stesso anno inoltre, con l’articolo 35 del DPR n. 805 relativo alla organizzazione del Ministero, si prevedeva in ogni capoluogo di Regione l’istituzione dei Comitati Regionali per i Beni Culturali, con funzione di raccordo tra Stato e Regioni. Il decreto, cui seguì una circolare ministeriale nel luglio 1976, era ispirato ad una visione di decentramento che mirava ad una maggiore partecipazione alle esigenze locali da parte degli organi periferici del Ministero e ad una politica regionale per i beni culturali da esercitare tramite l’attività di programmazione.
Il Comitato sardo, istituitosi nel novembre del 1976, da subito cercò di inserire il proprio piano di attività all’interno della programmazione economica della Regione e realizzò un’indagine conoscitiva sulle risorse umane e strutturali per il comparto dei beni culturali dell’Isola.
La mancanza di un Assessorato competente sui beni culturali – che nascerà solo nel 1977 – produsse una certa discontinuità nell’operato del Comitato ma quest’ultimo riuscì ad avviare – nei primi due anni di attività – una ricognizione sia del personale degli uffici statali, riscontrando inadeguatezza circa le necessità della tutela, sia di quello impiegato attraverso la legge 285/1977 sull’occupazione giovanile. I risultati dell’indagine misero in evidenza la necessità di corsi di aggiornamento e perfezionamento, anche in relazione alla crescita della fruizione dei beni cui doveva «corrispondere l’offerta di sussidi moderni». La ricerca portò alla luce soprattutto le difficili condizioni in cui si trovavano a operare le Soprintendenze − quella di Cagliari e Oristano per esempio cessò l’attività nel 1979 a causa della mancanza di locali − e lo stato, spesso di degrado anche estremo, nel quale versavano molti monumenti. La denuncia del Comitato circa la situazione del patrimonio culturale dell’Isola spinse la Regione ad intervenire, effettuando, per esempio, controlli maggiori tramite l’assessorato al lavoro sui cantieri di scavo archeologico, finalizzati anche ad una normalizzazione delle procedure mediante coordinamento con programmi di scavo coperti da finanziamenti statali e di altri enti.
Fu avanzata anche la proposta di creare un Centro Regionale di Documentazione dove sarebbero confluiti i vari inventari e censimenti ai quali provvedevano, senza alcun coordinamento, Soprintendenze, Università, e numerosi gruppi di volontariato presenti sul territorio.
Le competenze dell’Assessorato alla pubblica istruzione furono formalmente stabilite solo nel 1977 con la legge regionale n. 1 Norme sull’organizzazione amministrativa della Regione Sarda e sulle competenze della Giunta, della Presidenza e degli Assessorati regionali. L’Assessorato assumeva competenza, tra l’altro, in materia di «beni culturali, biblioteche e musei, antichità e belle arti, tutela delle bellezze naturali, promozione e diffusione della cultura, problemi della gioventù, problemi dell’informazione e delle comunicazioni di massa».

Gli anni Ottanta

Nel corso degli anni Settanta, quando nascono le Regioni a statuto ordinario e vengono loro trasferite le funzioni amministrative per i musei e le biblioteche di ente locale, si intensifica su tutto il territorio nazionale l’attività legislativa inerente il patrimonio museale. Il decentramento prefiguratosi con la nascita delle Regioni faceva sperare la realizzazione di migliori forme di governo per il patrimonio museale locale, grazie a una maggiore flessibilità, ad una programmazione mirata e all’aumento delle risorse da destinare al comparto. In questi stessi anni si diffonde dunque in Italia un ampio dibattito sul tema dei musei, come dimostra il grande numero di pubblicazioni, seminari e convegni dedicati all’argomento.
Mentre negli anni Settanta le altre Regioni, sia ordinarie che a statuto speciale, producono specifiche leggi di settore per i musei, in Sardegna gli interventi in questo settore sono ancora fondati su una legge emanata negli anni Cinquanta e su leggi finanziarie annuali strettamente relative ai contributi da erogare. Questa prassi permarrà anche negli anni successivi e, come recentemente riconosciuto dalla stessa Regione, impedirà a lungo l’esercizio di una reale funzione di coordinamento e indirizzo per i musei da parte dell’Amministrazione regionale.

Dobbiamo però segnalare che, a testimonianza del diffuso interesse maturato in Italia attorno alla questione dei musei locali, anche in Sardegna tra la fine degli anni Settanta e i primi anni Ottanta comincia a farsi sentire la necessità di una legge organica di settore. Al 1980 risalgono in particolare tre proposte di legge presentate rispettivamente da DC, PSDI, e PCI alla Giunta regionale, rispettivamente intitolate: Sullo sviluppo e il potenziamento dei musei degli Enti Locali, Norme in materia di musei di Enti locali o di interesse locale e istituzione del Centro regionale di restauro, Norme in materia di musei di Enti locali o di raccolte e di istituzioni che meritino interesse e valorizzazione da parte degli Enti locali.
Nei primi anni Ottanta, come enunciato in occasione della Prima conferenza regionale sui beni culturali e ambientali tenutasi a Cagliari nel 1984, la legge regionale allora in vigore, la n. 1 del 1958, veniva dunque ormai percepita come obsoleta e soprattutto limitata alla mera erogazione di fondi per il comparto museale; lo stesso Assessorato competente aveva in effetti in quegli anni predisposto un disegno di legge sui musei che prevedeva, tra l’altro, la «creazione di un sistema museale integrato» senza però giungere ad una conclusione concreta.
Le diverse analisi proposte nel corso della Conferenza di Cagliari del 1984 presentano giudizi sostanzialmente negativi sulle coeve politiche regionali per i musei: normativa superata, finanziamenti irrisori, scarsa attività di coordinamento. La stessa facoltà di istituire musei regionali, sancita dalla legge regionale 1/1958, rimaneva sostanzialmente disattesa, eccezion fatta per l’Istituto superiore regionale etnografico (ISRE), fondato nel 1972 con sede a Nuoro, cui fu annesso il Museo della vita e delle tradizioni popolari sarde, già presente col nome di Museo del costume di Nuoro. Il museo, che è rimasto a lungo l’unico istituto museale di diretta emanazione della Regione Sardegna, nacque con un’apposita legge regionale, la quale stabiliva, tra le altre cose, che l’Amministrazione regionale erogasse un contributo ordinario annuale all’ISRE non inferiore a 100 milioni di lire.
Nello stesso anno (1972) la Regione concedeva inoltre un versamento straordinario pari a 30 milioni di lire per la creazione di un altro museo, anch’esso da collegare all’ISRE, nella casa natale di Grazia Deledda. La missione culturale dell’ISRE, istituito appunto nel centenario della nascita della scrittrice sarda, fu da subito individuata nello studio e nella documentazione «della vita sociale e culturale della Sardegna, nelle sue manifestazioni tradizionali e nelle sue trasformazioni». Nel corso degli anni questo Istituto si è profilato come il principale punto di riferimento dell’Isola per le attività legate alla storia delle tradizioni sarde e all’etnografia regionale. L’ISRE, infatti, oltre ad occuparsi della gestione e della cura delle strutture annesse (il Museo regionale della vita e delle tradizioni popolari sarde, la Casa-museo di Grazia Deledda, la Biblioteca specialistica demoetnoantropologica, la fototeca e la cineteca), assiste scientificamente le amministrazioni locali per le iniziative museali d’interesse etnografico, realizza mostre, convegni, rassegne e studi, svolge attività editoriali e di formazione e coordina il progetto di catalogazione dei beni demoetnoantropologici della Sardegna. Possiamo quindi ritenere l’ISRE il centro del “sistema” virtuale dei musei etnografici sardi che, come anticipato, costituiscono una larga fetta del patrimonio museale locale dell’Isola essendo numericamente preponderanti.

Le principali attività della Regione rivolte al settore musei per gli anni Ottanta sono riconducibili agli interventi finanziari predisposti a sostegno dell’occupazione giovanile, con i quali si sono avviate le prime esperienze di gestione del patrimonio con affidamento a terzi (cooperative, società giovanili) da parte degli Enti proprietari. Nello stesso decennio si assiste inoltre ad una disponibilità economica maggiore della Regione da destinare al patrimonio culturale. Sono infatti gli anni in cui si intensificano i finanziamenti statali per le regioni del Mezzogiorno, in particolare grazie al progetto relativo ai cosiddetti Itinerari Turistico-Culturali deliberati dal CIPE nel 1982, mediante i quali in Sardegna si è provveduto soprattutto al ripristino di strutture esistenti e alla creazione di infrastrutture di interesse turistico.
A tal proposito dobbiamo precisare che negli anni Settanta la spesa per la cultura della Sardegna era stata inferiore addirittura a quella di molte Regioni a statuto ordinario; se confrontata poi con le Regioni autonome le spese per la cultura della Sardegna risultano in quegli anni molto basse e pari solo allo 0,47% della spesa complessiva regionale della fine degli anni Settanta.
Come anticipato negli anni Ottanta la Regione prende atto del difficile quadro nel quale si andavano a inserire i possibili interventi regionali per il settore patrimonio culturale. I punti critici maggiormente avvertiti riguardano la competenza diversificata della Regione − ovvero primaria solo per musei e biblioteche di ente locale, integrativa per “antichità e belle arti” − che presuppone una concezione non unitaria di “bene culturale”, la penuria di risorse economiche da destinare al comparto musei, la mancanza di personale qualificato, l’assenza di una programmazione organica per gli interventi di settore. In particolare nella relazione dell’assessore alla Pubblica istruzione riportata nella Delibera di giunta 19/56 del 1983 si legge:

Dall'esame dello Statuto emerge una competenza diversificata della Regione in materia di beni culturali dovuta alla assenza di una concezione unitaria di bene culturale, quale, invece si è venuta delineando in questi ultimi anni. Si rileva che, a fronte di una competenza primaria in materia di musei e biblioteche di Enti Locali, lo Statuto riserva alla Regione una competenza integrativa in materia di antichità e belle arti. Si arguisce che rimane riservata allo Stato la competenza in ordine alla tutela di beni ambientali […]. Gli interventi della Regione hanno avuto finora una scarsa incidenza per la inadeguatezza dei mezzi finanziari, per mancanza di personale qualificato negli organici regionali e per carenza di una programmazione nella materia in esame.

La Regione esprime quindi la volontà di una maggiore efficacia nel campo della conservazione, della promozione e della fruizione dei beni culturali: questo proposito si traduce in diverse iniziative come la proposta di un rinnovamento legislativo e la programmazione di un’azione di censimento “globale” del patrimonio culturale dell’Isola.
Se per il rinnovamento legislativo dovremmo attendere ancora molti anni, il censimento si avvia invece già nel 1983, quando la Regione esplicita la necessità di conoscere il proprio patrimonio per concorrere concretamente alla sua salvaguardia.
A partire dal 1977, grazie alla legge nazionale sull’occupazione 285/1977, erano stati istituiti alcuni gruppi archeologici che avevano il compito di realizzare un censimento dei beni archeologici con un programma della durata di quattro anni, sviluppato in collaborazione con le competenti soprintendenze. L’attività, svolta in diciassette Comuni, permise l’acquisizione di informazioni sull’assetto del territorio sardo nell’antichità e comportò l’apposizione di vincoli da parte delle Soprintendenze su aree di particolare interesse. Furono effettuati interventi di scavo e i risultati delle ricerche furono divulgati con attività nelle scuole, pubblicazioni e realizzazioni di mostre temporanee. Il limite di questo lavoro però, sebbene molto proficuo, fu l’impostazione strettamente territoriale e settoriale delle ricerche: queste infatti erano state svolte in maniera subordinata agli Enti locali − e dunque Comune per Comune − e solo in ambito archeologico: non era stato quindi possibile collegare in una visione più vasta le emergenze archeologiche studiate con quelle del territorio limitrofo o con le testimonianze del tessuto storico-culturale dei secoli successivi.
Un contemporaneo progetto di censimento, attuato all’interno dell’Assessorato alla Pubblica istruzione, riguardò i beni architettonici e monumentali ma fu sostanzialmente circoscritto alla città di Cagliari.
Al termine dei progetti per l’occupazione, fu chiara la necessità di procedere alla classificazione organica della mole di informazioni ottenute e di proseguire l’esperienza conclusasi con un nuovo censimento più ampio, capace di porre in relazione le diverse tipologie di beni presenti sul territorio.
Nel 1983 la Regione approvò dunque le linee programmatiche per un censimento globale del patrimonio archeologico e storico-artistico della Sardegna. Lo scopo fu di affiancarsi nella tutela agli organi statali e creare un archivio fruibile dei dati prodotti dal censimento; al contempo si volevano individuare anche quelle aree territoriali le cui caratteristiche «patrimoniali e storiche richiedano e consentano l’istituzione di musei locali» nonché le strutture di interesse storico da poter adibire a «spazi culturali». Si intraprendeva così un progetto molto ambizioso che, per la prima volta, contemplava anche il censimento dei musei esistenti e delle rispettive collezioni. Se nella conoscenza del patrimonio risiedono le basi imprescindibili per la conservazione e la promozione culturale dello stesso, allora possiamo dire che negli anni Ottanta si muovono i primi passi delle politiche regionali direttamente elaborate per i musei in Sardegna.

A partire dal 1984 la Regione avvia una serie di finanziamenti destinati a specifici progetti finalizzati alla fruizione e alla gestione di musei di ente locale, monumenti, aree archeologiche, biblioteche ed archivi. Tali progetti nascono a seguito della legge regionale 28/1984 Provvedimenti urgenti per favorire l’occupazione e proseguono fino al 1999. Possiamo affermare che, malgrado la 28/1984 non sia stata una legge specificamente rivolta al comparto cultura, essa ha comunque segnato in maniera consistente il concreto sviluppo del settore musei e patrimonio culturale di pertinenza regionale, soprattutto per quanto attiene la gestione demandata agli enti locali.
La norma regionale ha avuto come primario obiettivo il contrasto alla disoccupazione attraverso l’inserimento nel modo del lavoro di giovani, donne e categorie svantaggiate, mediante la promozione di attività di formazione professionale e l’adozione di misure straordinarie (art.1) da attuare in diversi settori, tra i quali quello dei beni culturali. La 28/1984 ha avuto pertanto un ruolo fondamentale nell’assetto della gestione e della produzione di servizi per musei, aree archeologiche e monumenti a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta e per un periodo di circa quindici anni: grazie alla legge sull’occupazione e ai relativi e successivi interventi finanziari è maturata l’attenzione degli enti locali per il patrimonio culturale di spettanza, sono stati realizzati i primi servizi, è stato sperimentato per la prima volta l’affidamento a terzi di questi ultimi e, in alcuni casi, sono nate alcune realtà di gestione che potremmo definire di tipo “parasistemico”.
La legge in questione mirava a creare forme di occupazione attraverso l’affidamento a terzi − in particolare cooperative e società giovanili costituitesi ad hoc − della gestione del patrimonio culturale di proprietà degli Enti locali. Le provvidenze regionali per favorire l’occupazione sancite con la l.r. 28/1984 furono destinate, in particolare: alle cooperative composte da giovani (dai 18 ai 35 anni), donne, emigranti di ritorno e cassaintegrati in numero non inferiore al 50% dei soci e alle società costituite da giovani disoccupati; agli Enti locali per la realizzazione di piani di opere pubbliche e di interventi nel settore dei servizi socialmente utili.
Con l’articolo 11 la norma prevedeva un contributo agli Enti locali − Comuni singoli o associati, Province, Comunità montane − pari al 70% dei costi necessari per avviare attività nei settori «dei servizi sociali e della tutela e valorizzazione dei beni ambientali e culturali», da affidare in convenzione a cooperative o società giovanili rispondenti ai requisiti stabiliti dal citato articolo 1 della legge. La Regione si rendeva cioè disponibile a supportare l’avvio dell’occupazione in maniera capillare, supportando le iniziative intraprese e controllate dagli enti locali.
Il patrimonio culturale degli Enti locali viene letto dunque dalla Regione come un’opportunità di sviluppo occupazionale per aree particolarmente svantaggiate: grazie al sostegno regionale le amministrazioni locali sono sollecitate ad affidare a terzi la gestione dei servizi ed è evidente che, in questo modo, si mira ad un duplice obiettivo: incentivare la nascita di cooperative e società attive sul territorio e sviluppare il settore turistico-culturale potenziando i servizi delle strutture fruibili in quelle aree geografiche escluse dal turismo balneare ma ricche di testimonianze culturali. Naturalmente questi due obiettivi sono riconducibili, più che alla promozione del patrimonio, alla volontà di creare occupazione nelle zone dell’Isola depresse dal punto di vista economico ed occupazionale attraverso lo strumento della messa in valore delle risorse culturali di potenziale attrazione turistica.
Ispirato alla politica di promozione dell’occupazione è poi il capo VI della legge finanziaria regionale per l’anno 1988 (legge regionale 11/1988), che stanziava per il triennio 1988-1990 la somma di 160 miliardi di lire all’anno per l’attuazione di un programma di progetti speciali atti a favorire il lavoro. Tale programma secondo la legge doveva articolarsi per aree territoriali e sulla base del relativo tasso di disoccupazione stabilito dalle rilevazioni ISTAT. I progetti speciali dalla Regione, da attuarsi preferibilmente attraverso convenzioni con soggetti pubblici e privati (art. 3), riguardavano tra le altre anche azioni mirate all’attivazione di servizi culturali, alla riqualificazione urbana e ambientale e al censimento, alla catalogazione e al restauro del patrimonio culturale (art. 6). I progetti dovevano prevedere l’utilizzazione del finanziamento secondo specifici parametri, ovvero: una quota non inferiore all' 80% in conto oneri diretti e riflessi per i lavoratori da occupare, una quota non superiore al 15 % per la dotazione delle attrezzature e una quota non superiore al 5% per oneri di assistenza per la predisposizione e realizzazione dei progetti.
La legge stabilisce inoltre che, sulla base delle proposte giunte dai soggetti interessati, la Regione debba redigere un programma di progetti speciali da finanziare − previa verifica della rispondenza ai requisiti specifici da parte di un’apposita commissione − con risorse regionali ma anche statali e comunitarie.
Grazie alla legge regionale 28/1984, ai programmi finanziati sulla base degli articoli 92 e 93 della legge finanziaria regionale per il 1988 e alla successiva legge regionale 37/1998 sullo sviluppo produttivo dell’Isola, furono avviati in Sardegna, e portati avanti anche nel corso degli anni Novanta, diversi progetti per i quali gli Enti locali affidarono a società e cooperative giovanili la gestione dei musei e di altre strutture di loro spettanza. La legge regionale 11/1988 è stata rimodulata più volte a partire dalla legge finanziaria regionale del 1989 con la quale furono cambiati i parametri di spesa. Nuovi stanziamenti per i musei si ebbero poi per il triennio 1992-1994 sulla base della legge finanziaria regionale 6/1992, che all’articolo 86 concedeva fondi per il riattamento, le dotazioni di attrezzatura e l’incremento dei musei di interesse locale estendendo dunque i contributi regionali anche a quelle realtà la cui proprietà giuridica fosse di soggetti diversi dagli enti locali, come altri enti pubblici, ecclesiastici o soggetti privati.

La legge sull’occupazione del 1984 e i successivi interventi finanziari regionali a sostegno di musei locali sono stati senza dubbio un essenziale strumento di rinnovamento per le realtà museali del territorio in quanto hanno stimolato enti pubblici e locali sul terreno della gestione dei beni di propria competenza: con l’affidamento a terzi di servizi museali pur essenziali, come l’apertura delle strutture, sono maturate le competenze in loco ed è aumentata l’offerta di un settore fino ad allora rimasto in ombra; tuttavia la messa in pratica di politiche di tipo per così dire “assistenzialistico” − riconoscibili per esempio nei finanziamenti agli enti locali, finalizzati alla creazione di occupazione e non tanto alla elaborazione di modalità virtuose di gestione − ha per certi verso inibito il pieno sviluppo del settore: su questo aspetto la Regione proporrà una importante riflessione a partire dai primi anni Duemila, cercando di produrre indirizzi capaci di migliorare gli strumenti di gestione fino ad allora attuati e “mirare” l’erogazione delle risorse a quelle realtà in grado di soddisfare speciali requisiti.

Un altro elemento chiave che emerge dai dati esposti, utile a chiarire la politica regionale sarda per i musei degli anni Ottanta e Novanta, è la tendenza da parte dell’Amministrazione regionale a portare avanti i progetti per il patrimonio culturale non in maniera organica − seguendo cioè una programmazione puntuale in materia − ma attraverso finanziamenti stabiliti di anno in anno con leggi finanziarie.

Prime riflessioni sul concetto di sistema museale in Sardegna

Resta comunque innegabile che negli anni Ottanta si assiste ad una maggiore attenzione per lo sviluppo del settore musei e patrimonio culturale, soprattutto in funzione occupazionale.
Una conferma della presenza di questo rinnovato interesse della Regione per il settore nella prima metà degli anni Ottanta è la prima Conferenza Regionale sui beni culturali e ambientali, tenutasi a Cagliari nel 1984, in cui funzionari ed esperti si confrontarono sul tema della gestione del patrimonio culturale dell’Isola. Nelle relazioni tenute in occasione della Conferenza si individuano − pur se ancora allo stato di dichiarazione di intenti − interessanti osservazioni relative ai problemi gestionali e, più in particolare, alcune riflessioni circa possibili organizzazioni di tipo sistemico per i musei: questi propositi, al di là delle loro concrete attuazioni, mostrano come già al tempo vi fosse una ponderazione ed una presa di coscienza, almeno teorica, su questi temi.
Ripercorrere i progetti presentati in quel contesto dall’allora assessore uscente alla Pubblica istruzione Fausto Fadda, può essere utile per comprendere come il quadro complesso della gestione del comparto museale fosse già abbastanza nitido al tempo e come a quella data si andassero ad enucleare soluzioni apposite, la cui realizzazione si è concretizzata molti anni dopo.
I punti cardine del discorso di Fadda alla conferenza di Cagliari riguardano tre aspetti: la necessità per la Sardegna di una rivendicazione di maggiori poteri e competenze nel settore dei Beni culturali, l’inadeguatezza delle allora vigenti norme regionali su musei e biblioteche di enti locali e la visione del patrimonio culturale come fonte di sviluppo occupazionale alternativa a quella di tipo industriale, peraltro in crisi.
Nella sua prolusione l’assessore regionale ribadì in primo luogo la necessità per la Sardegna di reclamare, come Regione a statuto speciale, maggiori poteri e competenze nel settore dei beni culturali, così come del resto avveniva da anni in altri contesti ed in particolare in Sicilia; inoltre, considerando poi lo stretto vincolo esistente tra patrimonio storico-artistico, archeologico e monumentale da un lato e patrimonio linguistico ed ambientale dall’altro, Fadda auspicava per il futuro della Regione una competenza primaria per i «beni di natura monumentale, archeologica, demo-antropologica e linguistica» oltre che per l’ambiente, mentre per il patrimonio storico-artistico e archivistico promuoveva una competenza regionale di tipo concorrente. Stigmatizzate l’assenza di leggi regionali organiche sulla gestione del patrimonio culturale e la penuria di risorse economiche destinate agli interventi di settore, nella relazione viene poi sottolineato che, per evitare lo spreco di risorse, sia necessario intervenire mediante una programmazione regionale pluriennale da attuare con piani annuali.

Il patrimonio culturale viene interpretato − alla luce della crisi che colpisce il «fragile apparato industriale» dell’Isola − come una «risorsa» capace di sviluppare effetti positivi sull’occupazione locale: in questo senso quindi le politiche regionali per i beni culturali debbono assumere anche «precise finalità di carattere economico».
Come anticipato, nel tentativo di rinnovare la normativa regionale relativa a musei e alle biblioteche, la Giunta allora uscente aveva predisposto due distinti disegni di legge: nel d.d.l. per i musei, in particolare, si dettavano norme sulla classificazione, sugli standards minimi degli organici e si prevedeva la creazione di un sistema museale integrato. Nel discorso dell’Assessore Fadda si legge infatti:
[…] anche in questo settore, come per le biblioteche, è importante il concetto di sistema. Occorre puntare cioè al sistema museale regionale integrato, come mezzo che consenta sia un contenimento di costi, sia una giustificazione e valorizzazione di strutture museali anche minime, che altrimenti avrebbero scarsa incidenza e scarso rilievo. È essenziale al riguardo, specie per queste raccolte museali, il collegamento con la biblioteca ed altri centri culturali eventualmente esistenti nel Comune.

L’assessore infine si sofferma sulla questione della creazione di nuovi musei che giudica attività fino a allora lasciata all’iniziativa dei Comuni e che invece necessiterebbe di essere incardinata nella programmazione regionale.
Esiste dunque in Sardegna, già nei primi anni Ottanta, l’idea di organizzare il comparto museale sardo mediante l’applicazione di standard, la razionalizzazione del numero dei musei e la creazione di un sistema museale regionale “integrato”.
Dalle parole di Fadda il modello di sistema prospettato ha per obiettivo non solo il risparmio di risorse economiche, ma anche la valorizzazione culturale di musei e strutture “minori” attraverso la messa in rete di questi ultimi con altri centri culturali presenti sul territorio come già avveniva per le biblioteche.
Di particolare interesse, per comprendere come al contempo si orientassero gi Enti locali, è la presentazione, nel corso dei lavori della conferenza, del caso del museo di interesse comprensoriale denominato Genna Maria nel comune di Villanovaforru, dell’area del Medio Campidano, che si profila come uno dei primi tentativi di approccio sistemico alla gestione museale in Sardegna. Il Museo di Villanovaforru fu definito di interesse comprensoriale dal XXV Comprensorio (poi XXV Comunità Montana) già prima della sua apertura: l’obiettivo era quello di creare un museo − nel territorio degli scavi archeologici del villaggio nuragico di Genna Maria appunto, emerso nel 1969 − capace di connettere questa e le altre emergenze archeologiche e ambientali diffuse nell’area geografica limitrofa, quella della Marmilla Inferiore. Tra queste basterà ricordare, a poca distanza dal sito di Genna Maria, il noto complesso nuragico Su Nuraxi di Barumini: è evidente quindi che la prima idea di valorizzazione culturale del territorio sia stata quella di mettere in correlazione il patrimonio culturale diffuso coinvolgendo i Comuni insistenti su quest’ultimo, attraverso il costituendo museo di Villanovaforru che avrebbe ospitato reperti provenienti da tutto il comprensorio. Interessante notare che nella relazione tenuta al convegno del 1984 da Ubaldo Badas, al tempo curatore del Parco e del Museo archeologico di Genna Maria, ricorre proprio il termine «sistema museale» e ciò fa capire come la prima intenzione fosse stata quella di creare appunto un sistema; questo proposito però non si realizzò − almeno al tempo − a causa di mancate adesioni da parte di alcuni enti locali e mutò invece nel torno di pochi anni nella realizzazione di un consorzio intercomunale:

La colpa, è chiaro, non è solo della politica culturale dei comprensori, che non esiste, a coloro che vogliono costruire sistemi museali integrati e con senso della democrazia vogliono consultare gli enti intermedi, farebbero bene a tener conto della incapacità di superare i municipalismi.

Da sottolineare che il museo di Villanovaforru nasceva con un preciso intento: quello di fungere da «presidio di tutela, studio e valorizzazione dei beni culturali non solo di ambito comunale ma comprensoriale e sostenere l’attività degli istituti preposti giuridicamente alla tutela e alla ricerca nel settore, cioè le Soprintendenze e le Università».
Questa posizione sembra riflettere il clima culturale di quegli anni e in particolare la concezione di museo come “presidio” che si stava affermando negli stessi anni grazie al lavoro di ricognizione sul territorio in Regioni come Lazio, Umbria e Emilia Romagna e alle analisi di intellettuali come Andrea Emiliani e Bruno Toscano: il museo è il centro di un sistema territoriale di beni culturali e motore propulsore di attività scientifiche e di controllo sul territorio; il sistema museale quindi viene interpretato non solo come strumento gestionale, ma come rete di collegamenti culturali tra beni presenti in una stessa area, accomunata da manifestazioni di significato storico e culturale condiviso.
Di fatto non solo questo modello di sistema non si concretizzerà quasi mai nelle restanti regioni italiane, ma non divenne realtà nemmeno nella Marmilla a causa del mancato accordo tra Comuni: c’è da dire però che quelle logiche municipalistiche che fecero sì che si sfilacciasse il progetto iniziale non impedirono al contempo che si realizzasse, dopo pochi, anni un Consorzio intercomunale turistico. Il Consorzio di valorizzazione turistica e ambientale nacque nel 1982 (decreto Presidente della Giunta n. 98 del 24/12/1982) e vi parteciparono inizialmente i comuni di Collinas, Lunamatrona, Siddi e Villanovaforru. Il Consorzio della Marmilla individuò la propria missione nella promozione e nella gestione di tutte le iniziative volte «allo sviluppo turistico, artigianale, industriale, agricolo, commerciale nonché della valorizzazione dei beni ambientali, archeologici, architettonici, storici, demo antropologici» della zona.
Questo Consorzio, denominato poi Sa Corona Arrùbia, ha visto nel corso degli anni l’adesione di molti altri enti locali arrivando a contarne una ventina e ad includere sedici musei, sei aree archeologiche e un parco di interesse ambientale. Oltre ad alcune strutture private come il castello giudicale di Sanluri, in tempi recenti sono state inserite nella sfera d’azione del Consorzio anche strutture di proprietà di quest’ultimo: il Consorzio infatti nel corso degli anni ha acquistato terreni privati ed ha provveduto ad attrezzarli per la visita realizzando, ad esempio, il Parco dei Monumenti Nuragici che include oggi oltre 30 siti archeologici.
Anche grazie alla capacità di intercettare risorse economiche messe a disposizione da bandi pubblici, ai quali il Consorzio partecipa come “operatore collettivo”, l’esperienza del Consorzio appare dunque positiva nell’ambito della promozione culturale del patrimonio locale e in questo senso si configura come una delle realtà sistemiche tra le più vivaci dell’Isola. La funzione principale del Consorzio è stata quella della promozione turistica del territorio: attraverso la partecipazione a bandi di finanziamento diversi (regionali, nazionali, europei) nel corso degli anni l’ente è riuscito a recuperare risorse per l’apertura di musei e siti archeologici ma anche centri di ristoro, strutture per l’accoglienza turistica, oltre che progetti per la promozione delle produzioni artigianali locali. In altre parole il Consorzio ha intercettato quei finanziamenti utili ai vari Comuni del comprensorio per sviluppare una compiuta offerta turistica di tipo culturale.
I musei ed i siti che aderiscono al Consorzio sono gestiti da soggetti diversi: quelli di proprietà del Consorzio sono gestiti da una s.p.a. a capitale misto (Consorzio e INSAR), nata appositamente nel 2000 e denominata Sa Corona Arrùbia, quelli di proprietà del Comune di Barumini sono gestiti da una omonima Fondazione creata dall’amministrazione. Aderiscono al Consorzio anche altri beni in proprietà di altri enti la cui gestione è concessa dai Comuni titolari a cooperative locali. Da precisare però che anche lo stesso Consorzio non gestisce in maniera diretta i propri beni attraverso la s.p.a. ma che questa a sua volta si affida a cooperative del territorio.
In tempi recenti infine, in seguito all’elaborazione delle indicazioni regionali relative alla razionalizzazione del sistema museale sardo, all’interno del Consorzio sono sorti esempi di sistemi museali ad estensione comunale o intercomunale tesi al raggiungimento di standard museali più alti per le proprie strutture ed i servizi. Questo quindi è un caso molto interessante ed esemplare per la complessità e la pluralità delle soluzioni gestionali proposte, seppure in un ambito territoriale ristretto: una Fondazione, costituita ad hoc, un Consorzio Turistico, il subappalto della gestione a cooperative.
La complessa realtà del Sa Corona Arrùbia per certi versi rappresenta piuttosto bene anche l’esito delle politiche regionali sarde degli anni Ottanta, mirate a creare occupazione e sviluppo economico mediante la “valorizzazione” del patrimonio culturale diffuso in quelle aree sostanzialmente escluse dal turismo balneare delle coste. La promozione dello sviluppo turistico di queste aree ha permesso che venissero resi fruibili, talvolta con non poche difficoltà, monumenti, aree archeologiche, itinerari naturalistici, musei e collezioni. Sicuramente il grande numero di soggetti gestori per queste realtà, ovvero le cooperative e le società nate a seguito della legge per l’occupazione del 1984, se sul piano dell’occupazione è riuscito a dare alcune risposte, sul piano invece delle politiche culturali ha determinato la formazione di numerosi soggetti, che hanno però operato senza un coordinamento e un controllo. La situazione che si è venuta a creare difficilmente può corrispondere all’idea di gestione unitaria dei servizi che spesso − almeno teoricamente − sta alla base del concetto di “sistema”.
Riassumendo possiamo dire che nella Marmilla si è passati dalla prima idea di sistema museale con centro nel museo archeologico di Villanovaforru degli anni Ottanta ad una rete di Comuni uniti in un consorzio per la promozione dello sviluppo turistico-economico del territorio. Ciò senza dubbio ha permesso, come anticipato, che vi siano state azioni di “valorizzazione” del patrimonio, ma ha viceversa mutato l’originale progetto di ‘sistema’: lo scarto rispetto al concetto iniziale si misura soprattutto su due fronti. In primo luogo non si è realizzato un unico sistema museale per tutto il comprensorio, ma al suo posto sono sorti sistemi a estensione territoriale più ridotta; in secondo luogo il centro delle attività culturali del Consorzio si è spostato progressivamente dal Museo archeologico di Villanovaforru al Museo del Territorio, sorto a poca distanza all’inizio degli anni Novanta, grazie ai finanziamenti relativi all’accordo tra Consorzio ed Agenzia per lo Sviluppo del Mezzogiorno per la realizzazione di itinerari turistici.

Anche la Sardegna fu inserita tra le Regioni oggetto dei finanziamenti per i progetti speciali della Cassa del Mezzogiorno relativi ai cosiddetti Itinerari turistico-culturali promossi dal Ministero per gli Interventi Straordinari per il Mezzogiorno in accordo con il Ministero dei Beni culturali. Alla base del progetto Itinerari vi era la lettura della storia dell’Italia del Sud come insieme di correlazioni tra antiche civiltà mediterranee e la volontà di creare itinerari in grado di valorizzare questi legami. L’obiettivo era quello di rendere fruibile il grande patrimonio culturale dell’Italia meridionale attraverso itinerari tematici capaci di rendere “attrattivi” territori esclusi dal turismo.
Il progetto degli Itinerari risulta interessante per il nostro studio poiché rappresenta, almeno teoricamente, una forma di valorizzazione dei beni culturali, su territori accomunati da caratteristiche storiche affini, che si accosta al concetto di ‘sistema’.

La delibera CIPE del 13 maggio 1982 dispose uno «stanziamento per attivare stralci funzionali dei programmati itinerari»: vi si pianificavano interventi per il recupero e la migliore fruizione dei beni culturali, la realizzazione di musei, il restauro di monumenti, l’attivazione di scavi archeologici, il potenziamento delle infrastrutture, delle strutture e dei servizi connessi alle esigenze turistiche ma anche l’accrescimento della ricettività alberghiera e la formazione professionale. Contestualmente si volevano anche recuperare tutte quelle manifestazioni tradizionali delle aree interessate come l’artigianato, le celebrazioni folkloristiche, oltre che promuovere turisticamente gli itinerari. L’articolazione territoriale di detti itinerari prevedeva diverse direttrici, quella che attraversava la Sardegna fu denominata Fenicio-cartaginese-nuragico e rappresentava un segmento della direttrice più ampia dedicata al mondo fenicio e cartaginese sviluppata in Sicilia e Sardegna.
Il progetto degli Itinerari in realtà ebbe diversi problemi di natura burocratica che portarono alla segmentazione del programma per Regioni e all’affidamento della gestione a diversi enti che a vario titolo si occupavano al tempo di promozione turistica e di sviluppo per il Mezzogiorno.
Con la successiva delibera CIPE del dicembre 1982 furono comunque stanziati in tutto 100 miliardi per le Regioni e 150 miliardi per i programmi di competenza statale: di queste somme furono destinati alla Sardegna 9.900 milioni per le attività regionali e 4.800 per quelle statali. Il progetto per gli itinerari meridionali suscitò grandi aspettative nell’Isola, sebbene ancora nel 1984 − al tempo cioè del citato convegno Cultura e Ambiente − la Regione attendesse l’accreditamento dei fondi di propria competenza. Con la legge finanziaria regionale del 1986 le somme non ancora impegnate sui titoli di spesa del Quinto programma esecutivo del Piano di rinascita − oltre agli interessi maturati al termine del 1985, ai recuperi e rimborsi non ancora utilizzati sulla relativa contabilità speciale − furono destinate, fino ad un importo massimo di 25 miliardi di lire, ad uno stanziamento integrativo per il Programma di Itinerari Turistico-Culturali previsto dal Programma straordinario di intervento per il 1985; la stessa legge inoltre autorizzò una ulteriore spesa di 25 miliardi per l’esecuzione del medesimo programma da iscrivere nel bilancio regionale.

Se risulta difficile procedere in questa occasione ad una valutazione ex-post su come abbiano inciso i finanziamenti per gli Itinerari nel Mezzogiorno in Sardegna, specialmente per il comparto museale, sappiamo però che nel 1987 i finanziamenti statali per la Sardegna salgono da 2 a più di 26 miliardi e che questi soldi vengono destinati in minima parte al restauro di edifici e monumenti statali mentre la gran parte va al progetto relativo all’itinerario turistico-culturale fenicio-cartaginese-nuragico.
Sicuramente la progettazione CIPE contribuì ad aumentare le scarne risorse destinate al patrimonio culturale sardo: nella graduatoria della spesa delle Regioni autonome per i beni culturali per gli anni 1986 e 1987 infatti la Sardegna risultava all’ultimo posto con una spesa di 11.645 milioni di lire a fronte ad esempio dei 97.224 milioni della Sicilia.
Se la spesa regionale sarda per la cultura risulta in diminuzione nel biennio 1985-1986 appare invece aumento nel 1987 quando si stanziarono 18 miliardi (oltre ai 25 per gli itinerari turistico-culturali); tra il 1988 e 1991 la spesa aumenta ancora del 45% ed il settore che fa registrare l’incremento maggiore − ovvero pari al + 74% − è quello della “tutela del patrimonio artistico”. Tali risorse risultano principalmente trasferite agli Enti locali per il restauro di centri storici, edifici, chiese e monumenti ma anche per il finanziamento di cooperative di giovani attivatesi come visto nel settore dei beni culturali. In questi anni vengono destinate risorse al patrimonio culturale sardo anche attraverso i finanziamenti FIO (delibera CIPE 37 del 12 maggio 1988) stanziati per diversi progetti specifici come: il «restauro conservativo e l’adeguamento funzionale del sistema museale di Cagliari», l’intervento di recupero ambientale e museale del Parco e del castello di San Michele e quello per il Polo museale sassarese.
Dobbiamo precisare che concreti interventi regionali sul patrimonio museale degli Enti locali si registrano in Sardegna solo a partire dal 1977: infatti tra il 1977 ed il 1983 per il settore Beni culturali la Regione aveva concesso finanziamenti a 35 Comuni con una spesa di circa due miliardi e mezzo di lire: tale cifra tuttavia risulta, stando alla relazione del funzionario regionale Antonio Sanna tenuta in occasione della Conferenza di Cagliari del 1984, «modesta, del tutto insufficiente alle richieste e alle reali esigenze per la creazione di una rete di musei locali nelle zone più ricche di testimonianze archeologiche, storiche, etnografiche e naturalistiche». La gran parte dei finanziamenti anche allora risultò destinata al restauro di monumenti, mentre ben più esigua fu la somma di denaro rivolta agli interventi relativi a scavi archeologici e musei.

La volontà di procedere con opere di restauro e ripristino prosegue anche nei primi anni Novanta come testimonia la legge regionale finanziaria del 1991 che prevedeva, all’articolo 20, l’esecuzione di un programma rivolto agli edifici di culto con una spesa complessiva di 14 miliardi di lire da destinare al restauro di chiese di particolare interesse storico-artistico, già vincolate ai sensi della legge 1089/1939. Contemporaneamente − tra il 1988 ed il 1991 − i finanziamenti per i musei destinati ai Comuni scendono da 1,3 miliardi a 800 milioni mentre aumentano quelli per le biblioteche (da poco meno di 3 miliardi a 4,3) così come le spese per le attività culturali consistenti prevalentemente in trasferimenti di spesa corrente ad associazioni culturali.

Gli anni Ottanta dunque rappresentano un decennio in cui aumenta, almeno a livello propositivo, l’attenzione dell’Amministrazione regionale sul tema dei musei locali e della loro gestione; gli stessi enti locali del resto risultano in questi anni maggiormente coinvolti nella conservazione e nella promozione del patrimonio culturale e ciò comporta la crescita delle domande di finanziamenti regionali. Questo fenomeno trova probabile spiegazione nella modifica apportata dalla legge regionale 49/1979 alla precedente 1/1958: se infatti fino ad allora potevano essere solo le Soprintendenze ad ottenere contributi dalla Regione per interventi di restauro, con la norma del 1979 si dà tale possibilità anche ai Comuni, ai Consorzi, alle Comunità montane e agli altri organismi pubblici comprensoriali. Verso la fine degli anni Ottanta anche la spesa pubblica per il patrimonio culturale risulta in ascesa, grazie ai finanziamenti CIPE dovuti al progetto degli Itinerari nel Mezzogiorno, e si gettano così le basi per l’avvio di nuove azioni volte alla conservazione e alla valorizzazione sul territorio.

Gli anni Novanta

La fine degli anni Ottanta segna un momento importante anche per quanto riguarda il patrimonio ambientale dell’Isola, il cui problema della conservazione, come vedremo, era da tempo avvertito dall’associazionismo presente sul territorio. L’interesse per la tutela delle zone di interesse naturale, sia costiere che montane, e dei cosiddetti monumenti naturali risulta presente già negli anni Settanta, come attesta la proposta per un sistema di parchi e riserve elaborata, con l’individuazione di diverse aree da proteggere, da Cassola e Tassi nel 1973.
Nel 1985 fu emanata la legge regionale n. 23 relativa al controllo dell’attività edilizia e al risanamento urbanistico mentre nel 1989 la Regione promulgò la legge n. 45 che norma l’uso e la tutela del territorio regolando soggetti e strumenti per la pianificazione.
Con la legge regionale n. 31 del 1989 invece la Regione regola l’istituzione e la gestione dei parchi, delle riserve naturali, delle aree di particolare interesse ambientale e dei «monumenti naturali» al fine di conservare il patrimonio biologico e paesaggistico dell’Isola. Varata a quattro anni di distanza dalla cosiddetta Legge Galasso (L. 431/1985), la legge regionale sarda provvede in primo luogo a dare una definizione di parchi, riserve e monumenti naturali insistendo sulla necessità di tutelare le aree caratterizzate da valori «naturali, scientifici, storico-culturali e paesaggistici». All’articolo 5 si definisce il «Sistema regionale dei parchi, riserve e monumenti naturali» come il quadro di riferimento per gli interventi regionali, per la programmazione regionale e locale relativa alle aree protette. Al momento dell’applicazione della legge, in attesa cioè della effettiva istituzione dei parchi, la norma stabilisce una perimetrazione provvisoria delle aree, specificando che questa sarà modificabile in fase di approvazione dei singoli atti istitutivi. I parchi e le riserve devono infatti essere istituiti con legge regionale, la cui proposta spetta alla Giunta; una volta sentite le eventuali osservazioni degli enti locali interessati, la proposta dalla Giunta passa al Consiglio regionale che determina per l’istituendo parco o riserva l’organo di gestione, la delimitazione dell’area, le modalità di finanziamento e le attività connesse, le norme di salvaguardia, le strutture di direzione tecnica, le forme di partecipazione delle associazioni interessate a svolgervi attività, i divieti da applicare nelle aree di riserva e così via (artt. 10, 20, 21). L’istituzione dei parchi ha luogo allo scopo di tutelare, risanare, restaurare e valorizzare ecosistemi, biotopi, paesaggi ed habitat naturali, ma anche per qualificare le realtà economiche e occupazionali dell’area di interesse, mediante la promozione di attività culturali ed educative collegabili e compatibili alla fruizione dell’ambiente (art. 11). La gestione dei parchi e delle riserve naturali così costituiti viene affidata alle amministrazioni locali (Comuni, Province, Comunità montane) o all’Azienda foreste demaniali della Sardegna, secondo la proprietà dei terreni oppure a consorzi tra detti enti, costituiti con decreto del Presidente della Giunta. Quale che sia, l’organismo di gestione deve attuare il Piano del parco o della riserva, che è elaborato dalla giunta regionale, e predisporre un regolamento che sarà approvato dall’Assessore regionale competente alla difesa per l’ambiente (art. 13). La Regione, infine, promuove il coordinamento tra i parchi insistenti su territori contigui attraverso l’elaborazione di piani e atti d’intesa tra i soggetti gestori. Attualmente i parchi regionali istituiti in Sardegna sono il Parco di Porto Conte - Capo Caccia e il Parco di Molentargius - Saline di Cagliari entrambi sorti nel 1999 con legge regionale apposita (rispettivamente l. r. 4/1999 e l. r. 5/1999); risultano invece ancora in fase di costituzione il Parco di Gutturu Mannu, l’Oasi di Tepiloro ed il Parco del Monte Arci.
L’attività legislativa per la protezione delle aree naturali della Sardegna sembra nascere dunque nella seconda metà degli anni Ottanta, tuttavia da tempo appariva evidente come lo strumento dei piani paesistici non riuscisse purtroppo ad essere sufficiente a contrastare il fenomeno della cementificazione in particolare nelle zone litoranee, come denunciato dai competenti uffici periferici del Ministero.

Abbiamo visto come, nonostante la legge regionale 31/1989 avesse individuato aree di interesse per ben nove parchi, in realtà sia occorso un decennio per giungere alla costituzione di due parchi regionali. Un caso particolare di tentativo di valorizzazione, tutela e gestione di una serie di aree diverse che comprendono emergenze sia di valore naturalistico che storico-artistico e demoetnoantropologico è quello del Parco denominato Geominerario, storico e ambientale della Sardegna.
Il Parco Geominerario, pur non rientrando nei parchi regionali, offre diversi spunti di riflessione utili alla nostra disamina perché, includendo differenti tipologie di beni, può prestarsi ad essere letto come una sorta di «sistema» gestito in maniera unitaria. La prima idea di creare un parco nell’Iglesiente risale alla metà degli anni Settanta quando, esattamente nel 1975, in occasione del convegno delle Associazioni culturali e naturalistiche tenutosi ad Iglesias, Fabio Cassola − già promotore nel 1973 di una proposta per un sistema dei parchi regionale − avanzò l’ipotesi della creazione di un consorzio per la gestione della riserva di Monte Linas, Oridda e Marganai, consorzio cui avrebbero potuto partecipare l’Azienda forestale, le associazioni, gli enti territoriali, le Università. Al convegno Fabio Cassola presentava poi un programma di massima per regolarizzare l’accesso a dette aree e crearvi percorsi escursionistici. Nei primi anni Ottanta, anche grazie alla volontà di associazioni come Italia Nostra, WWF, CAI, Legambiente, il progetto del parco iglesiente si rafforza, tanto che nel 1983 viene proposto di inserirlo all’interno del programma UNESCO Man and Biosphere. Nel 1991 a livello locale si costituisce un comitato promotore per l’istituzione vera e propria del parco che diviene poi associazione col nome di Comitato permanente per il Parco geominerario, ambientale e storico dell’Iglesiente, redigendo un proprio statuto nel 1991. Nel contesto della grande crisi delle attività di miniera della Sardegna meridionale, alla luce delle drammatiche conseguenze economiche e sociali per il territorio, grande importanza assunse nel 1996 la partecipazione dell’Ente Minerario Sardo (EMSA) ai progetti del Comitato promotore per il Parco. Con il Parco dunque non solo si prospettano la cura e la conoscenza del patrimonio naturale e geologico della Sardegna sud occidentale ma si raccolgono anche le speranze di una riqualificazione culturale e occupazionale per un’area fortemente segnata dalla crisi. Nel 1997 grazie alla partecipazione al progetto della Regione, degli enti locali, delle associazioni e delle università, fu preparato e presentato all’UNESCO un dossier progettuale nel quale si esponevano i valori archeologici, geologici, storici e naturalistici di ben otto aree individuate come inseribili all’interno nel parco. Anche in conseguenza del successo ottenuto presso l’UNESCO, nel 1998 viene dunque firmata la Carta di Cagliari, un documento che fissa principi e finalità dell’istituendo Parco cui segue uno studio di fattibilità condotto per volere della Regione dalla società Progemisa.
Per la concretizzazione del parco dobbiamo però arrivare alla fine del 2000, quando con la legge finanziaria nazionale 2001 (L. 388 del 23 dicembre 2000) viene assegnato un finanziamento di 3 miliardi di lire per il 2001 e di 6 miliardi a decorrere dal 2002. In base a questi atti e in virtù di tali finanziamenti il Parco doveva essere istituito con decreto entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge (art. 114, c. 10). Il parco viene dunque fondato formalmente con decreto ministeriale nel novembre 2001 e la gestione viene affidata ad un Consorzio che ha lo scopo di recuperare il patrimonio minerario dismesso della Sardegna valorizzandone gli aspetti storici, ambientali e culturali.

Detto Consorzio è costituito dai Ministeri dell’Ambiente, delle Attività produttive, dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dei Beni culturali, dalla Regione Sardegna, dalle università di Cagliari e Sassari, dagli Enti locali del territorio interessato. Gli organi principali del Consorzio sono il Presidente, il Consiglio direttivo, la Comunità del Parco, il Comitato tecnico-scientifico. L’organo di gestione del consorzio è il Direttore, responsabile delle attività del Parco e nominato dal Consiglio direttivo; quest’ultimo invece è formato dal Presidente del Parco e da 16 membri ovvero 4 in rappresentanza e su proposta dei Ministeri che partecipano, 4 in rappresentanza e su proposta della Regione Sardegna, 4 in rappresentanza e su proposta delle Province e altrettanti in rappresentanza e su proposta dei Comuni. I componenti del Consiglio direttivo sono scelti tra persone di comprovata esperienza e nominati dal Ministero dell’Ambiente in concerto con gli altri ministeri e d’intesa con il presidente della Regione.
Il Consiglio direttivo è organo di indirizzo, programmazione e controllo del Consorzio, così come quello della Comunità, formata da un rappresentante per ogni ente o soggetto giuridico che aderisce al Parco: ne fanno parte quindi anche tutti i sindaci dei Comuni e tutti i presidenti di Provincia partecipanti.
In realtà ben presto emergono complessi problemi gestionali per il Consorzio: i membri del Consiglio direttivo decadono alla «cessazione del mandato amministrativo dell’ente di provenienza» mentre i componenti della Comunità durano in carica per un periodo «corrispondente al mandato dell’ente di provenienza che li ha espressi». In altre parole quando muta l’amministrazione politica degli enti locali interessati devono esserne rinominati i rappresentanti in seno alla Comunità del Parco; stessa cosa avviene per il consiglio direttivo qualora decada il mandato del soggetto rappresentato. Questo stretto vincolo tra organi del Consorzio e mandati politici, a livello locale e non, crea dunque una forte instabilità al’interno degli organi di direzione e controllo. Nonostante il Consiglio direttivo debba, da statuto, rimanere in carica per quattro anni, ad ogni mutamento politico si deve provvedere a nuove nomine per la gestione del Parco. Questa prassi ha creato i presupposti per immobilizzare le attività del Parco, creando precarietà e discontinuità nella programmazione ed attuazione delle attività. Proprio a seguito di questa paralisi gestionale si arriva nel febbraio 2007 allo scioglimento del Consorzio e al commissariamento del Parco che perdura tutt’oggi.
Il Parco Geominerario rappresenta un caso piuttosto significativo di tentativo di valorizzazione e riconversione del patrimonio di archeologia industriale, legato al mondo delle miniere: pensato negli anni Settanta per iniziativa locale e inizialmente circoscritto ad un’area geografica specifica, nel corso di un quarto di secolo viene progettualmente rimodellato più volte, si allarga fino ad assumere un’estensione regionale, articolandosi in otto zone.
Pur tuttavia il Parco fallisce proprio nella sua struttura gestionale e decisionale al momento del concreto avvio delle sue attività.
La storia del Parco si lega poi intrinsecamente con i delicati processi di dismissione delle miniere e con il relativo problema del riassorbimento dei lavoratori. Questi complessi passaggi − che non approfondiremo in questa sede ma toccheremo per sommi capi − si riflettono anche nelle odierne difficoltà di gestione del Parco. Come abbiamo visto negli anni Novanta fu l’Ente Minerario Sardo a tenere le fila della progettazione del Parco, essendo fin dal 1968 l’Ente regionale deputato alle ricerche sul patrimonio geologico dell’Isola. L’EMSA viene però soppresso nel 1998 con legge regionale n. 33; negli stessi anni, dalle società minerarie non più attive nasce intanto l’IGEA, una società per azioni che ha lo scopo di mettere in sicurezza le strutture inutilizzate e accompagnare la chiusura delle miniere. Nel 2001 viene anche creata una società consortile, la Geoparco s.c.a.r.l., finalizzata ad attività di bonifica per le miniere dismesse. Tra i due soggetti scaturirono dunque contrasti di competenze che si risolsero con la firma di un accordo tra Regione, IGEA e Geoparco scarl per la ripartizione dei compiti reciproci. Tali difficoltà hanno naturalmente rallentato l’avvio delle attività del Parco.
Nonostante queste difficoltà, nelle otto aree che compongono il parco sono stati realizzati itinerari tematici legati ai diversi giacimenti minerari che caratterizzano il sottosuolo della Sardegna, come i percorsi del carbone, dell’ossidiana, dell’argento e sono state create strutture museali utilizzando talvolta gli stessi complessi dismessi.

Intorno alla crisi del settore minerario e alla sua riconversione, ruotano anche altri progetti regionali degli anni Novanta: la volontà di ripristinare con destinazioni diverse o quantomeno preservare dal degrado l’insieme delle strutture disseminate nell’isola legate alle attività industriali dismesse è ben testimoniata dalle leggi regionali 38/1993 e 29/1994 volte proprio al censimento e al recupero del patrimonio archeologico-industriale dell’Isola. La legge regionale n. 38 del 1993 istituiva una commissione speciale in seno al Consiglio regionale con lo scopo di appurare la consistenza e la gestione del patrimonio minerario della Sardegna, nonché del patrimonio già dismesso da attività mineraria; secondo la medesima legge detta commissione entro quattro mesi dalla sua costituzione deve dunque presentare i risultati dell’indagine formulando al contempo possibili proposte per «una piena tutela a fini produttivi del patrimonio minerario per salvaguardare innanzitutto le finalità sociali e pubbliche del patrimonio dismesso» (art. 2).

La legge n. 29 del 1994 è invece direttamente volta alla riqualificazione e alla conservazione del patrimonio di archeologia industriale ed ha come obiettivo il censimento, la catalogazione e l’organizzazione in strutture museali di questa tipologia di beni. La legge stabilisce che venga creata una commissione specifica per la salvaguardia del patrimonio, che si proceda in accordo con le Soprintendenze ad una ricognizione della consistenza e dello stato di conservazione dei beni e alla loro catalogazione; la legge inoltre impone che si predispongano piani pluriennali ed annuali per l’acquisizione, il recupero e la valorizzazione delle strutture (artt. 2-8). Una volta dunque individuati i beni da inserire nell’inventario regionale, la Regione può concedere contributi agli enti locali sia per l’acquisizione delle strutture sia per il loro restauro o manutenzione: nel primo caso il contributo concesso può arrivare fino al 90%, nel secondo al 70% (art. 9). Naturalmente gli enti interessati debbono indicare la destinazione d’uso e la modalità di utilizzazione delle strutture, che devono essere coerenti con gli obiettivi della legge. La Regione, inoltre, può acquisire direttamente i beni del patrimonio archeologico-industriale che ritenga di particolare interesse e concedere complessi o singoli beni a soggetti privati e pubblici che garantiscano per questi idonee e corrette attività di gestione ed utilizzazione (art.10); l’amministrazione regionale ha poi il compito di favorire il collegamento tra i diversi enti territoriali e coordinarne le attività al fine di perseguire lo scopo della valorizzazione del patrimonio.
In merito al recupero del territorio, dobbiamo infine ricordare la legge n. 29 emanata nel 1998, volta alla conservazione e alla riqualificazione dei centri storici. Con questa legge la Regione, al fine della «valorizzazione delle risorse immobiliari disponibili e della limitazione del consumo di risorse territoriali», considera «preminente interesse regionale il recupero, la riqualificazione e il riuso» dei centri storici e dei centri minori. Viene quindi ordinata la redazione di un repertorio regionale dei centri storici con l’obiettivo di costituire un quadro di riferimento per la programmazione regionale di settore. I Comuni interessati possono fare richiesta di inserimento in detto repertorio ed essere così inclusi nei programmi regionali che mirano alla riqualificazione e al riordino urbanistico.

In questo clima di rinnovamento degli anni Novanta, si inserisce anche la volontà di provvedere ad una maggiore razionalizzazione degli interventi finanziari per il comparto museale: infatti, data la mancanza di una normativa organica di settore, nel corso degli anni in Sardegna si è prodotta una «non equilibrata distribuzione territoriale» ed una marcata frammentazione e ripetitività dell’offerta museale, oltre ad un livello qualitativo dei servizi spesso inadeguato.
Se fino agli anni Novanta la Regione ha operato soprattutto attraverso leggi finanziarie erogando anno per anno contributi per i musei, con la legge regionale n. 6 del 1995 si limitano tali finanziamenti solo alle iniziative già avviate: la legge circoscrive infatti l’erogazione di contributi per il completamento delle strutture e degli allestimenti dei musei di ente locale solo a quelli già avviati alla data 1 giugno 1993 ovvero al momento della emanazione della legge regionale n. 25 del 1993 che trasferiva le risorse finanziarie al sistema delle autonomie locali in attuazione alla legge sull’ordinamento delle autonomie locali 142/1990. Con l’articolo 86 della legge finanziaria regionale per il 1992 (L.r. n.6 del 22 agosto 1991) invece, l’amministrazione regionale era stata già autorizzata a concedere i contributi previsti dalla legge regionale 1/1958 non solo ai musei di ente locale ma anche ai titolari dei musei di interesse locale, ovvero enti pubblici, ecclesiastici, privati, fissando i criteri per l’assegnazione delle risorse nella delibera di giunta n. 25/ 49 del 1992.
La Regione dunque cerca di intervenire in maniera più sistematica sul comparto musei: cerca di completare le opere già iniziate prima di avviarne di nuove, promuove la qualificazione dei musei diffusi sul territorio non limitandosi a quelli di enti locali.

La frammentazione delle competenze tra Stato e Regione unita a quella degli assessorati all’interno di quest’ultima e la mancanza di coordinamento tra gli organi preposti alla programmazione degli interventi: sono queste le principali cause, riconosciute dalla stessa amministrazione regionale, del mancato sviluppo del settore musei alla metà dei Novanta. Si arriva dunque alla conclusione che la programmazione di spesa − suddivisa in capitoli di Bilancio regionale relativi a varie azioni − debba essere maggiormente coordinata, raccordandosi anche con i contributi statali e comunitari. Nel 1995 si fissano dunque i criteri di attuazione degli adempimenti regionali per il settore beni culturali con la delibera di giunta n. 34/26, che individua anche i principali obiettivi della Programmazione regionale. In primo luogo viene sentita la necessità di una piena conoscenza del patrimonio culturale dell’isola, da attuare mediante un approfondito censimento finalizzato a una inventariazione capillare; altra fondamentale esigenza è rendere accessibili al pubblico i musei, le aree archeologiche ed i monumenti attraverso una maggiore collaborazione tra Assessorato alla Pubblica istruzione, competente per i musei, e gli altri organi regionali deputati alla creazione di infrastrutture capaci di migliorare la fruizione dei siti culturali, anche in un’ottica di potenziamento del settore turistico.
Il progetto di inventariazione fu condotto a partire dal 1996 dall’Assessorato alla Pubblica istruzione in collaborazione con l’IBACN della Regione Emilia Romagna e con l’ICCD di Roma e permise di avviare un’indagine conoscitiva sui beni culturali della Sardegna.
Con la successiva legge regionale n. 26 del 1997, dedicata alla promozione della cultura e della lingua sarda, fu prevista l’istituzione di una rete di servizi di ricognizione, catalogazione, conservazione e fruizione del patrimonio culturale dell’Isola (art. 4) e la realizzazione di un catalogo generale (art. 9); la medesima legge stanziava, inoltre, i fondi necessari a queste attività ai quali si aggiungevano quelli della precedente legge regionale 29/1994 relativi all’inventario dei beni di archeologia industriale. Il lavoro di ricognizione e catalogazione − cui hanno partecipato oltre ad ICCD ed IBACN anche le Università di Cagliari e Sassari, l’Istituto Superiore Regionale Etnografico, le Soprintendenze di Cagliari e Sassari − è proseguito successivamente grazie ai fondi stanziati col Piano triennale degli interventi per gli anni 2002-2004 dell’Assessorato e ancora nel triennio 2005-2007. Queste attività hanno permesso la creazione di un database regionale del patrimonio culturale. La schedatura è nata dunque come strumento di lavoro per la Regione e i singoli soggetti coinvolti (musei, aree archeologiche etc.) ma è stata successivamente e parzialmente messa online mediante un apposito sito web all’indirizzo www.sardegnacultura.it, dove le emergenze culturali sono state inserite anche in percorsi ed itinerari virtuali tematici (archeologici, storici, letterali etc.). Il Centro di catalogo che si occupa della raccolta, della informatizzazione e della messa online delle schede del patrimonio culturale sardo è dotato di due sedi operative dislocate a Sassari e Cagliari.

Comparsa del "sistema museale" nella legislazione regionale

La legge regionale 26/1997

La citata legge regionale n. 26 del 1997 è stata la prima legge che ha cercato di riunire in un unico testo normativo le azioni volte alla promozione e alla valorizzazione della cultura sarda, intendendo per essa un complesso organico che si esprime in molteplici manifestazioni e produzioni culturali. L’identità culturale del popolo sardo viene assunta dalla Regione nel primo articolo della legge come «bene primario» da tutelare e valorizzare nella sua «evoluzione e crescita» e come presupposto di ogni attività volta allo sviluppo e al progresso sociale ed economico dell’Isola. Dunque l’oggetto della legge è la cultura sarda nei suoi aspetti materiali ed immateriali: patrimonio culturale, letterario, musicale e linguistico.
Questa legge si inserisce nel contesto di riforma nazionale dell’amministrazione pubblica e del Ministero dei Beni culturali: succede infatti di poco tempo alla legge 59 del 1997, che dispone la delega per i conferimento delle funzioni alle autonomie locale, e alla legge 352 dello stesso anno con la quale si delega al Governo l’emanazione di un testo unico per la normativa sui beni culturali.
La legge regionale 26/1997 «garantisce la tutela e la fruizione» − in particolare attraverso la catalogazione e la conservazione − del patrimonio culturale regionale: per fare questo viene decretata la volontà di produrre in seguito singole leggi di settore per disciplinare il sistema bibliotecario e documentario (ovvero l’insieme delle biblioteche e degli archivi pubblici e privati), il sistema delle tradizioni popolari (avvalendosi dell’ISRE) ed il «sistema museale e monumentale» dell’Isola (art. 4).
Possiamo pertanto affermare che, almeno dal punto di vista formale, la prima comparsa del termine “sistema museale” nella normativa regionale della Sardegna si ha dunque con la legge n. 26 del 1997 sebbene in realtà la stessa norma rimandi per la regolamentazione e la puntuale definizione di tale sistema ad una successiva e specifica legge di settore che, come vedremo, verrà emanata solo nel 2006. La legge regionale 26/1997 stabilisce che il cosiddetto sistema museale e monumentale curi «la valorizzazione, la crescita e la fruizione, diffuse e coordinate, dei musei e delle pinacoteche, nonché dei beni storici, archeologici, antropologici, artistici architettonici, paesaggistici ed ambientali, meritevoli di tutela e di memoria collettiva esistenti in Sardegna, anche favorendo la nascita di nuove raccolte espositive; promuove studi e ricerche sui centri storici della Sardegna, per la loro valorizzazione e tutela».
Non si tratta quindi ancora della creazione di un “sistema museale regionale” ma è interessante notare che musei, siti, monumenti, aree di interesse ambientale e centri storici siano considerati come appartenenti ad un unico organismo per il quale la valorizzazione e la fruizione dei singoli componenti debbono essere diffuse e «coordinate».
La concreta attuazione della norma, specificamente per quanto riguarda la produzione di leggi di settore, avverrà con la legge regionale n. 14 del 2006 che inerisce proprio musei e luoghi della cultura, prevedendo tra l’altro la realizzazione di un «sistema museale regionale»: possiamo pertanto asserire che se la prima comparsa del termine ‘sistema museale’ nella normativa regionale sarda si ha con la legge regionale n. 27 del 1997, è solo dopo circa un decennio che la Regione norma in merito alla creazione di un vero e proprio organismo sistemico per la gestione del comparto.
Tra le novità introdotte dalla legge del 1997 si segnalano inoltre: la creazione di un “Osservatorio Regionale per la cultura e la lingua sarda”, quale organo consultivo per l’Assessorato alla Pubblica istruzione formato da studiosi, esperti e funzionari provenienti dalle Soprintendenze e dai centri di ricerca; l’istituzione di un “Catalogo generale del patrimonio culturale della Sardegna” organizzato in modo da favorirne la consultazione decentrata; la promozione di conferenze annuali tese a raccordare le attività della Regione con quelle dei soggetti operanti nel settore cultura come gli enti locali, le soprintendenze, le università e le scuole.
Per raggiungere gli obiettivi fissati dalla legge viene poi stabilita l’adozione di “Piani triennali di programmazione regionale”, elaborati dalla Regione in accordo con l’Osservatorio: i piani si devono articolare per aree con specifici obiettivi al fine di equilibrare ed armonizzare gli interventi regionali sul territorio attraverso la predisposizione di progetti-obiettivo.

Con la legge 26 del 1997 dunque la Regione Sardegna inizia un percorso di programmazione più concreta e mirata: nel 1998 fu predisposto un “programma ponte” di attuazione della legge contenente alcuni indirizzi programmatici cui seguirono i piani triennali d’intervento, il primo dei quali fu quello per il 1999-2001. Per quanto riguarda i musei dobbiamo precisare però che non vi sono programmi di rilievo, eccezion fatta per la campagna catalografica del patrimonio culturale precedentemente avviata, e che avrebbe ricevuto ulteriori finanziamenti con il successivo piano triennale 2002-2004. Gli interventi regionali si concentrano invece soprattutto sull’aspetto linguistico, che sarà oggetto del primo Accordo di Programma Quadro della Regione Sardegna, siglato nel 1999.
Nel giugno del 1999 la Regione firma un Protocollo d’intesa con la Conferenza Episcopale Sarda relativo alla salvaguardia e alla valorizzazione dei beni culturali appartenenti ad enti ecclesiastici; con questo atto l’Amministrazione regionale si impegna in particolare a collaborare e concorrere agli interventi di restauro e di catalogazione per i beni ecclesiastici, alla tutela, alla fruizione e all’incremento del patrimonio archivistico e librario, alla realizzazione e gestione dei musei di arte sacra.

Dopo il "sistema museale" nella legislazione regionale

Gli anni Duemila

A partire dal 2000 per il settore dei musei gli enti locali manifestano un atteggiamento più dinamico e la Regione appare maggiormente concentrata sui relativi problemi gestionali. È proprio nel corso di questi anni che vengono commissionate ricerche specifiche e studi di settore, si provvede ad una serie di modifiche per la regolamentazione degli interventi finanziari regionali per i musei, si operano le prime programmazioni, si avviano POR e APQ strettamente connessi allo sviluppo del comparto museale e si comincia a progettare un’organizzazione sistemica del settore.
Sicuramente si assiste in questi anni ad una decisa accelerazione delle politiche regionali nella ricerca di forme gestionali nuove per musei; a livello nazionale del resto vi sono in questi anni numerosi cambiamenti che spingono verso un drastico rimodellamento delle politiche per il patrimonio culturale: la sollecitazione all’esercizio associato delle funzioni per i comuni più piccoli del D.lgs 112/1998, la riorganizzazione legislativa in materia di beni culturali del Testo Unico del 1999, il Testo Unico sull’ordinamento degli enti locali del 2000, la definizione degli standard di funzionamento e sviluppo dei musei del DM 10 maggio 2001, la riforma del titolo V della Costituzione e infine il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio del 2004.

Come vedremo in Sardegna la data “spartiacque” per le politiche regionali in materia di beni culturali e musei − soprattutto per quanto riguarda il tema dei sistemi museali − può essere considerato il 2005 ma è interessante notare come, già all’inizio del decennio, vi siano importanti iniziative per la razionalizzazione del patrimonio museale locale. I due aspetti più significativi della politica regionale del primo quinquennio degli anni 2000, almeno ai fini della ricostruzione di una storia dei sistemi museali in Sardegna, sono riscontrabili nel rinnovamento delle pratiche di finanziamento regionale per i musei locali, si evince chiaramente dall’articolo 38 della legge finanziaria regionale dell’anno 2000 che analizzeremo tra poco, e nei contenuti del secondo asse del POR Sardegna 2000-2006.
Ciò che preme sottolineare intanto è che in questi anni si avviano azioni che − così come dichiarato dalla stessa Regione − mirano ad operare un cambiamento di indirizzo nella gestione dei finanziamenti dedicati al settore dei beni culturali e in particolare musei, monumenti ed aree archeologiche. L’idea di fondo che muove tale volontà è quella che questi luoghi della cultura possano produrre reddito oltre che occupazione. Se infatti a partire dalla legge regionale sull’occupazione 28/1984 il sostegno economico della Regione Sardegna per i musei è stato sostanzialmente di tipo assistenzialistico − ovvero volto a creare occupazione sul territorio favorendo categorie svantaggiate − a partire dal 2000 prende campo l’idea che musei e strutture assimilabili di proprietà di Enti locali possano e, anzi, debbano sviluppare attività finalizzate al raggiungimento dell’indipendenza economica. La Regione prende coscienza del fatto che la legge regionale 28/1984 se da un lato ha permesso l’avvio di numerose esperienze di gestione, − sperimentandone, peraltro con un certo anticipo rispetto ad altre Regioni, l’affidamento a privati e aumentando le competenze locali nel comparto dei servizi per i beni culturali grazie alla nascita di numerose cooperative e associazioni attivatesi sul territorio − dall’altro ha, per certi versi, inibito lo sviluppo di strategie mirate alla produzione di reddito.
In altre parole si prende atto che è necessario “responsabilizzare” gli enti locali proprietari di beni culturali ed i soggetti gestori di questi ultimi; inoltre, a fronte di un costante incremento da parte degli Enti locali di richieste di finanziamento alla Regione per la valorizzazione del patrimonio culturale di competenza, l’Amministrazione regionale registra la necessità di adottare una nuova normativa, capace di rispondere in maniera migliore all’esigenza di attivare servizi qualificati nel settore musei e ripartire con una logica diversa, più mirata, i propri interventi finanziari.
I progetti avviati con la legge sull’occupazione del 1984 erano proseguiti fino al 1999 mentre altri progetti erano stati successivamente finanziati dalla Regione sulla base degli articoli 92 e 93 della legge regionale 11/1988 (legge finanziaria per l’anno 1988) e della legge regionale 37/1998. Questa continuità di flusso di risorse regionali si sarebbe dovuta interrompere con legge finanziaria regionale del 2000 (legge regionale 4/2000), che presenta importanti elementi di novità, segnatamente all’articolo 38:

Art. 38: Beni culturali, biblioteche e archivi.
1. L'Amministrazione regionale è autorizzata a concedere agli enti locali contributi, sino al 90 per cento della spesa prevista in progetto e ritenuta ammissibile, per l'affidamento in gestione a cooperative e società, mediante convenzione, dei servizi relativi ad aree archeologiche, beni museali, biblioteche ed archivi. La durata delle convenzioni non può essere inferiore ai tre anni. Nel caso di servizi a rientro tariffario il contributo da erogare a favore degli enti locali deve tenere conto del rientro medesimo.
2. Le modalità di applicazione del presente articolo sono disciplinate con apposite direttive adottate dalla Giunta regionale entro sessanta giorni dall'approvazione della presente legge.
3. Gli oneri derivanti dall'attuazione del presente articolo sono valutati in lire 15.400.000.000 per l'anno 2000, in lire 5.000.000.000 per l'anno 2001 ed in lire 2.000.000.000 per gli anni successivi (cap. 11129).

La Regione quindi concede adesso fino al 90% (in realtà, come vedremo, si tratta dell’80% per musei, monumenti, aree archeologiche) della spesa sostenuta dagli Enti locali per la gestione delle strutture di competenza purché detti enti presentassero progetti di gestione di durata almeno triennale tali da rispettare una serie di criteri.
Alla legge fece seguito la delibera di Giunta regionale n. 36/6 del 5 settembre 2000 che ne esplicitava le direttive di attuazione e chiariva i motivi della decisione di procedere al riordino della regolamentazione dei finanziamenti regionali di settore.
In primo luogo il documento sostiene che i servizi erogati con il contributo regionale per la gestione di musei, aree archeologiche, complessi monumentali e aree di interesse ambientale «si configurano attualmente come produttori di reddito, con possibilità di copertura delle spese, anche se parziale, derivante dai servizi di biglietteria, visite guidate, vendita e ristorazione. Tali introiti, incamerati dagli Enti locali, possono dunque consentire la copertura di parte delle spese necessarie all’attivazione al mantenimento dei servizi». Allora, diversamente da quanto avviene per le biblioteche e gli archivi − «dove è necessario un intervento costante nel tempo, trattandosi di servizi che non producono reddito, se non marginalmente» − per musei e strutture visitabili, la Regione ravvisa la necessità di una razionalizzazione delle assegnazioni dei propri contributi, come stimolo per gli enti locali ed i soggetti affidatari dei servizi (associazioni, società, cooperative), capace cioè di indirizzare gli uni e gli altri «verso la predisposizione di strategie di intervento non più di tipo assistenzialistico, bensì in un’ottica di impresa produttrice di reddito».

Nell’analisi della gestione del comparto cultura dunque la Regione opera un discrimine: vi sono strutture che, per loro natura e destinazione, risultano incapaci di produrre reddito come le biblioteche e gli archivi, che pertanto devono essere sostenuti in maniera continuativa ed altri che, fruibili da una più larga utenza come i musei e i monumenti visitabili, dovrebbero o potrebbero essere in grado di auto sostentarsi. Appare evidente in questa lettura il riflesso del dibattito in corso alla metà degli anni Novanta sulla presunta redditività dei musei ed il ripensamento della gestione dei beni culturali ispirato al principio di sussidiarietà in atto su scala nazionale.
La citata delibera stabilisce come ammissibili al finanziamento regionale le spese per la retribuzione del personale previsto dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro per i dipendenti dei servizi pubblici della cultura, del turismo, dello sport e del tempo libero, mentre sono considerate non ammissibili quelle per le figure professionali destinate ai servizi aggiuntivi. In altre parole il contributo regionale va a coprire solo il pagamento del personale impegnato nel progetto (guide, archeologi e storici dell’arte, operatori museali) con esclusione del personale impiegato per i servizi aggiuntivi come ristorazione e bookshop.
Per poter ottenere il sostegno economico regionale inoltre gli Enti locali, singoli o associati che siano, devono presentare all’Assessorato di competenza la propria istanza, completa di un progetto triennale: l’Assessore predispone quindi un piano triennale di interventi sulla base delle domande pervenute e della «differente distribuzione dei beni culturali nell’isola». Tali programmi regionali sono elaborati tenendo conto, secondo il tipo di intervento, delle seguenti «priorità»: progetti sovra comunali, progetti integrati, progetti in grado di produrre uno sviluppo economico verificabile entro il primo anno di funzionamento, progetti nei quali siano già presenti iniziative e servizi aggiuntivi realizzati con investimenti dell’Ente locale proponente e/o di soggetti privati.
Nello specifico settore «musei, parchi, e aree archeologiche, beni monumentali e ambientali singoli o associati» il contributo continuativo regionale concedibile è pari ad un massimo dell’80% delle spese per l’affidamento di gestione al primo anno, 70% e 60% rispettivamente nella seconda e terza annualità. A corredo della domanda presentata alla Regione vengono poi richiesti agli Enti locali: la delibera di approvazione del progetto ed un programma di gestione triennale contenente tutte le informazioni sui beni culturali, sul personale coinvolto e sulle strutture, oltre che sui finanziamenti già ottenuti. Viene inoltre richiesta l’attivazione della bigliettazione, presupposto questo peraltro necessario alla concessione di finanziamenti regionali per il secondo anno.
Per il terzo anno invece l’intervento economico della Regione viene subordinato all’esistenza di una comprovata capacità imprenditoriale dei progetti avviati: questi cioè debbono dimostrare di aver realizzato un incremento dei servizi, degli introiti, del numero di visitatori e dei rientri finanziari.
L’elemento di novità introdotto dalla legge finanziaria regionale dell’anno 2000 e dalle relative direttive istruttorie quindi è la volontà di utilizzare lo strumento del contributo regionale come incentivo allo sviluppo del settore, vincolandolo al tempo stesso alla capacità dei musei e delle strutture assimilabili, o meglio degli Enti proprietari e dei gestori, di maturare quell’esperienza gestionale mirata all’autosufficienza economica. Possiamo dire quindi che l’attenzione della Regione si sposta dall’obiettivo del mantenimento dell’occupazione al miglioramento dal punto di vista finanziario e gestionale dei servizi del comparto cultura.
Sulla base della legge n. 4 del 2000, che rimane operativa fino all’entrata in vigore della legge finanziaria regionale per il 2005 che sancisce nuove direttive, furono approvati tre programmi triennali (2001-2003, 2002-2004; 2003-2005) per un totale di 130 progetti ammessi a finanziamento.
Poiché dei 168 progetti presentati dagli enti locali per il primo programma triennale 2001-2003 pochi furono quelli rispondenti ai requisiti di ammissibilità, soprattutto per quanto riguarda la presenza di «capacità progettuale», nel corso dell’istruttoria regionale vi fu una ridefinizione di quasi tutte le proposte avanzate dagli enti locali.
Questi ultimi ebbero la possibilità di presentare progetti afferenti a tre diversi settori: biblioteche ed archivi, beni culturali, servizi culturali integrati. Il primo di questi settori fu quello che riscosse maggior successo (rispettivamente 77 progetti per i servizi bibliotecari e 24 per il riordino e la gestione degli archivi) mentre 52 furono i progetti relativi al comparto beni culturali e solo 15 quelli destinati a realizzare servizi culturali integrati. Tra questi ultimi in particolare ricordiamo l’esempio di Oristano − con un progetto che prevedeva la gestione dell’archivio storico comunale, dell’Antiquarium Arborense, delle Torri e della Pinacoteca − e quello analogo di Sant’Antioco, relativo alla gestione dell’archivio storico e delle emergenze archeologiche del territorio.

In realtà, poiché i finanziamenti a valere sull’articolo 38 della legge regionale 4/2000 sono stati il canale privilegiato di erogazione di contributi per il pagamento del personale impiegato nel settore musei, almeno fino alla modifica della normativa del 2005, non pochi sono stati i sistemi museali che, nel corso degli anni, hanno usufruito di queste risorse partecipando ai relativi bandi o addirittura sono nati come progetti di gestione congiunta a seguito della norma del 2000 come ad esempio è avvenuto nel caso del sistema comunale di Armungia.
Tra i sistemi che hanno beneficiato dei finanziamenti ex lege 4/2000 ricordiamo tra gli altri: gli itinerari del sistema Territorio Museo di Alghero, il percorso museale monumentale di Seui, il sistema museale di Carbonia. Il dato interessante consiste nel fatto che in qualche caso − ad esempio il sistema di Seui e quello di Armungia − l’istituzionalizzazione vera e propria dei sistemi museali è avvenuta successivamente alla presentazione della domanda di finanziamento e quindi possiamo desumere che tali contributi hanno coadiuvato l’avvio di pratiche di gestione congiunta che hanno portato alla creazione di una struttura sistemica.

Nel primo programma triennale furono finanziati, oltre a numerosi sistemi bibliotecari urbani e intercomunali, diversi progetti di «gestione coordinata» ora relativi a differenti strutture di un unico ente locale − per esempio quello che riunisce parco archeologico, biblioteca e museo del Comune di Viddalba, ma analoghi esempi si hanno anche a Seui ed Ozieri − ora a un insieme di beni appartenenti a più comuni come accade per Orroli, Serri e Goni.
Generalmente la gestione coordinata all’interno di un unico comune consiste nell’affidamento delle strutture ad un unico soggetto (Viddalba, Armungia) oppure a più soggetti , ma con una ripartizione omogenea tra gli affidatari degli introiti complessivi provenienti dalle diverse strutture (Ozieri).

Come anticipato in alcuni casi i progetti di gestione coordinata presentati sui bandi di finanziamento della legge regionale 4/2000 si sono trasformati in sistemi museali o itinerari culturali più articolati.
A Seui ad esempio, nel territorio dell’Ogliastra, partendo dalla gestione coordinata del museo etnografico, della Galleria civica e dell’edificio del Carcere Spagnolo − affidati in gestione ad un’unica cooperativa locale proprio nell’ambito del primo progetto triennale relativo alla 4/2000 − si è giunti nel 2003 alla creazione di un itinerario cittadino, il Percorso Museale Monumentale Sehiuense, che raccoglie tutte le emergenze culturali del territorio di spettanza comunale recuperate dal degrado nel corso di questi anni.
Le gestioni coordinate del Comune di Ozieri e Viddalba sono state invece assorbite all’interno del sistema museale intercomunale Celeberrimi Populi in tempi più recenti (2006) quando cioè, allo scopo di adeguarsi agli indirizzi dettati dalla delibera regionale 36/5 del 2005 − che, come vedremo diffusamente più avanti, ebbe lo scopo di razionalizzare il settore museale anche mediante la creazione di sistemi − si è reso necessario riunire in un unico organismo l’insieme di monumenti, musei, parchi e associazioni attive a vario titolo nel contesto culturale del comprensorio sassarese.
Ancora diverso è poi il caso del progetto di gestione congiunta tra i Comuni di Orroli (NU), Serri e Goni (CA), accomunati dal passaggio del Flumendosa nei rispettivi territori ma soprattutto dalla presenza di importanti resti nuragici e prenuragici. I tre Comuni parteciparono al bando di finanziamento citato con l’ambizioso progetto di una valorizzazione congiunta per il patrimonio, gestito da un’associazione temporanea di imprese formata per l’occasione dalle tre società che allora si occupavano rispettivamente dei beni di Orroli − comune capofila del progetto − Goni e Serri. Grazie al finanziamento regionale ottenuto, i tre Comuni, dopo aver sottoscritto un accordo di programma e costituito un comitato tecnico, sono giunti nel 2003 alla bigliettazione unica.
Possiamo quindi ritenere che i finanziamenti erogati in base alla legge regionale 4/2000 abbiano sollecitato la formazione di esperienze di gestione coordinata che talvolta hanno dato luogo a veri e propri ‘sistemi’: certo è che tra le «priorità» per i progetti finanziabili riportate nelle direttive istruttorie della legge vi era anche la «dimensione sovra comunale» e la presenza di una «gestione integrata» e ciò può far ipotizzare che vi fosse un − pur indiretto − interesse da parte della Regione alla nascita di simili forme di aggregazione.

Il Servizio Tutela e Valorizzazione dei Beni Culturali della Regione, a conclusione del primo programma triennale, attivò in collaborazione con Federculture un monitoraggio dei progetti fino ad allora finanziati, per conoscere quali fossero state le migliori prassi gestionali adottate e quali le eventuali criticità riscontrate nell’attuazione della nuova normativa regionale.
La ricerca prese in considerazione 50 progetti, ovvero quelli allo stato più avanzato di realizzazione, monitorando così 111 realtà: di queste il 40% risultò costituito da musei, il 35% da aree archeologiche, il 5% da beni di interesse ambientale ed il 20% da percorsi e itinerari.
Dalla ricerca emerse una scarsa adesione da parte degli enti locali alla filosofia imprenditoriale che muoveva la 4/2000 e relative direttive ed il poco interesse degli enti per la gestione del proprio patrimonio culturale, sebbene rispetto ai progetti sulla legge regionale 11/1988, si registrasse ora un maggiore impegno. Per la scelta dei soggetti gestori il metodo più utilizzato dagli enti locali risultò essere l’asta pubblica, sebbene nella maggior parte dei casi vi fosse stata una così scarsa affluenza di partecipanti alle gare da rendere minima la concorrenzialità. Sicuramente rispetto al passato − progetti finanziati sulla legge regionale 11/1988 − risultano in aumento le attività di promozione culturale, spesso del tutto inesistenti fino ad allora. Il Rapporto mise in luce la permanenza di situazioni critiche come il caso del progetto di «tutela e valorizzazione dei beni ambientali e del museo di Ortacesus», con cinque strutture su sei non visitabili e per le quali dunque il gestore svolgeva solo attività di manutenzione.
I progetti finanziati dalla legge regionale 4/2000 non sortirono sul lungo periodo l’esito sperato: l’autonomia finanziaria, il cui raggiungimento veniva auspicato dalle direttive alla legge regionali al termine dei tre anni dei progetti di gestione finanziati, si è rivelato un miraggio ed anzi, in molti casi la Regione ha continuato ad elargire risorse pubbliche prorogando i termini di scadenza dei vari progetti. Come evidenziava un altro studio, pubblicato nel 2004 dal Centro Ricerche Economiche Nord Sud (CRENOS) sui musei ed i siti archeologici in rapporto al turismo in Sardegna, la legge 4/2000 non aveva spesso realmente “responsabilizzato” gli enti locali: molti gestori lamentavano infatti comportamenti scorretti da parte degli enti, come ad esempio gonfiare le previsioni di bigliettazione, il cui ricavo spettava i soggetti gestori, per ottenere più risorse dalla Regione; oppure, in altri casi, l’ente locale copriva le spese non finanziate dalla Regione prendendo una percentuale sulla bigliettazione, annullando così la necessità di uno spirito maggiormente imprenditoriale per i gestori.

Nel corso di oltre venti anni la Regione ha provveduto direttamente a stipulare convenzioni con le società che gestivano i progetti nati a seguito della legge regionale sull’occupazione 28/1984 − e altri proseguiti grazie ai finanziamenti previsti da leggi finanziarie regionali (come ad esempio dagli articoli 92 e 93 della legge regionale 11/1988) o la legge regionale 37/1998 − e a liquidarne i relativi pagamenti.
L’amministrazione regionale, al fine di mantenere l’occupazione, stanziava cioè i fondi ed elargiva le relative risorse dietro presentazione da parte dei gestori di semplici relazioni semestrali e rendicontazioni dei finanziamenti erogati precedentemente.
Con la legge regionale 4/2000 invece si destinano risorse direttamente agli Enti locali che, con tale contributo, provvedono a pagare il costo del personale impegnato nei vari progetti triennali proposti, mentre le spese per i servizi aggiuntivi devono essere coperte dagli stessi gestori delle strutture. Malgrado persistessero ancora molte difficoltà le nuove modalità di finanziamento regionale continuano in questo modo fino verso la metà degli anni Duemila.
Nel 2004 però la Regione deve tener conto di un mutato contesto legislativo nazionale creatosi in materia di affidamento a terzi della gestione dei beni culturali da parte di enti locali. In questo anno infatti entra in vigore il nuovo Codice dei beni culturali (Decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004) che all’articolo 115, relativo alle forme di gestione, sanciva la possibilità di ricorrere alla concessione a terzi mediante procedure ad evidenza pubblica solo per Stato e Regioni mentre per gli Enti pubblici territoriali prevedeva una gestione dei propri beni o diretta o indiretta tramite affidamento diretto a società partecipate a prevalente capitale pubblico e non tramite concessione a terzi.
Ancora nel 2004, la sentenza della Corte Costituzionale n. 272 dichiarava illegittimo l’articolo 113 bis del Testo unico sull’ordinamento degli enti locali (Tuel) approvato con Decreto legislativo 267/2000, che determinava per gli Enti locali la possibilità di affidare i servizi privi di rilevanza economica a soggetti terzi con procedure ad evidenza pubblica. La pronuncia della Corte che sanciva l’illegittimità dell’articolo 113 bis del Tuel sottraeva a Regioni ed enti locali un riferimento generale per le modalità di affidamento a terzi dei servizi privi di rilevanza economica, toccando quindi una questione che riguardava anche la concessione dei servizi per musei e istituti della cultura, da parte di enti pubblici territoriali. Come osservava Girolamo Sciullo, riguardo al problema del conferimento di tali servizi in un articolo comparso sulla rivista “Aedon” del 2004, si era creata una situazione in cui «il quadro di riferimento, sempre in assenza di indicazioni legislative regionali, è costituito direttamente dall’ordinamento comunitario e dagli orientamenti del giudice amministrativo, anche se al riguardo si sconta un tasso non lieve di incertezza». Con la sentenza n. 272 del 2004 della Corte costituzionale si determinava perciò un allargamento delle «responsabilità regionali nella gestione dei musei» in quanto si stabiliva «che la disciplina della gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza economica rientra nella potestà esclusiva delle regioni».
La Regione Sardegna con la legge n. 7 del 14 aprile 2005 (finanziaria per il 2005) ha provveduto dunque ad adeguarsi a quanto determinato dalla sentenza della Corte Costituzionale disciplinando l’affidamento dei servizi privi di rilevanza economica per gli enti pubblici territoriali. L’articolo 37 della legge infatti permetteva nuovamente il ricorso a terzi per l’affidamento dei servizi, consuetudine questa estremamente diffusa nelle realtà dell’Isola, come abbiamo visto nella storia della gestione museale sarda. La legge autorizza la gestione dei servizi privi di rilevanza economica da parte degli enti pubblici territoriali sia in maniera diretta, quando le dimensioni del servizio risultano modeste, sia in maniera indiretta tramite concessione a terzi «in conformità alle vigenti norme in materia di scelta del contraente, ovvero mediante affidamenti diretti a soggetti costituiti o partecipati in misura prevalente dall’ente pubblico interessato». La 7/2005 stabiliva inoltre che «fino all’approvazione della normativa regionale di trasferimento agli enti locali territoriali della Sardegna delle competenze in materia di gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza economica in ambito culturale e del tempo libero, la Regione è autorizzata a erogare contributi agli enti interessati» e definirne le linee di indirizzo per l’attuazione.
Le linee di attuazione della legge 7/2005 vennero esplicitate con deliberazione n. 61/30 del 20 dicembre 2005. Nel documento, oltre alle linee di indirizzo della nuova normativa, si mettevano in evidenza alcuni punti deboli relativi alla gestione dei beni culturali, emersi dall’analisi dei progetti finanziati negli anni precedenti.
In generale si riscontava scarsa vocazione all’aggregazione anche da parte di comuni di piccole dimensioni, disgregazione tra servizi affini per tipologia, disattenzione al rapporto costi-benefici per i servizi e inadeguatezza delle attività di promozione. Per i musei e le aree archeologiche inoltre, i principali problemi erano ravvisati nel ruolo degli Enti locali: alcuni di essi non partecipavano alle quote di finanziamento dei progetti, altri non reinvestivano gli introiti dei biglietti nel miglioramento dei servizi. Ancora difficoltà si rilevavano nei rapporti tra Soprintendenze ed Enti locali, soprattutto in riferimento ai numerosi casi in cui aree archeologiche o beni esposti in musei locali fossero di proprietà statale ma affidati, tramite convenzioni, agli enti locali. Tali stipule, diverse di caso in caso, creavano infatti disomogeneità tra i servizi di fruizione tanto che in alcuni casi la commistione bene statale – gestione comunale rendeva impossibile per motivi burocratici addirittura l’istituzione della bigliettazione.
Si riferiva inoltre la necessità di formulare un’intesa tra Regione e Ministero dei Beni e delle Attività culturali, in riferimento all’articolo 112 del Codice, per permettere all’Amministrazione regionale di avere un ruolo di maggior coordinamento e incisività nella valorizzazione del patrimonio.

Per quanto concerne le nuove linee di indirizzo per l’erogazione di contributi regionali agli enti locali, anche in questo caso l’Amministrazione prevedeva tre distinti settori nell’ambito dei quali gli enti avrebbero dovuto presentare i propri progetti triennali: “biblioteche”, “archivi”, “musei, aree archeologiche e complessi monumentali”. Il finanziamento regionale ammissibile per la gestione museale fu stabilito nella misura del 70% delle spese in conto esercizio per le attività di fruizione e promozione dei servizi, con un premio del 5% per quei progetti presentati da enti locali associati in cui fossero presenti anche Comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti. Agli Enti locali la Regione chiedeva di assicurare la continuità della gestione dei servizi, «la pulizia e l’ordine» degli spazi, gli orari di apertura definiti in base alle esigenze dell’utenza. Per l’assegnazione dei contributi la Regione adottava come criteri di priorità e premialità lo sviluppo di associazioni tra enti locali, tra enti locali e privati e l’integrazione dei servizi tra musei, biblioteche, siti ed archivi; il rispetto degli standard di servizio enucleati nel Piano di razionalizzazione per i musei (delibera n. 36/5 del 26 luglio 2005); l’adesione ai progetti regionali di bigliettazione e promozione coordinata; la fornitura di dati e informazioni relativi ai beni di pertinenza, da inserire nel portale web della Regione dedicato ai beni culturali; ed, infine, la compartecipazione di risorse private.
Appare evidente come tali criteri si inseriscano coerentemente in linea con gli indirizzi elaborati dalla Regione nel documento di indirizzo Sistema regionale dei musei. Piano di razionalizzazione e sviluppo con il quale l’Amministrazione comincia a muoversi in maniera concreta verso la promozione dei sistemi museali nell’Isola. Da tale Piano, di cui tratteremo diffusamente più avanti, le linee di indirizzo per l’assegnazione dei contributi regionali agli enti locali approvato con delibera 61/30 del 2005, recepiscono in particolare la volontà di premiare le associazioni tra enti, la bigliettazione integrata e la gestione coordinata, ovvero quelle attività che connotano le esperienze sistemiche di gestione per i musei.
Sei mesi prima dell’emanazione della delibera 61/30, con delibera del primo giugno 2005, l’Assessorato competente aveva chiesto e ottenuto dalla Giunta regionale,una proroga per i progetti di gestione museale a valere sulle leggi 4/2000 e 11/1988 risultanti in scadenza. Tale proroga era finalizzata a concedere agli enti locali il tempo sufficiente ad espletare le pratiche per la presentazione dei nuovi progetti sui bandi della legge regionale 7/2005. In questo modo molti dei progetti precedentemente citati, i cui finanziamenti si sarebbero interrotti il 31 dicembre 2005, poterono continuare a beneficiare dei contributi regionali.
I nuovi bandi di finanziamento dovevano essere pubblicati entro il gennaio 2006 mentre la nuova programmazione regionale sarebbe dovuta entrata in vigore per l’inizio del 2007: per evitare il rischio che i progetti in scadenza, già finanziati con le leggi regionali 4/2000 e 11/1988, potessero nuovamente rimanere “scoperti” economicamente, si predispose il trasferimento delle risorse agli Enti locali interessati, per garantirne i servizi fino al termine del 2006, protraendo così ulteriormente la proroga già avviata con la precedente delibera del giugno 2005.
Il bando relativo all’assegnazione dei contributi sulla legge regionale 7/2005 fu pubblicato finalmente il 6 marzo 2006 ma non è mai stata pubblicata la relativa graduatoria dei progetti vincitori, tanto che molti enti che avevano programmato esperienze di gestione congiunta non hanno potuto realizzare alcunché.

La programmazione regionale tra il 2000 ed il 2005

In questi anni prende il via il Programma Operativo Regionale (POR) per Regioni Obiettivo 1, relativo al periodo 2000-2006, in tre passaggi successivi; il primo nell’agosto del 2000, il secondo nel dicembre 2004, successivamente aggiornato nel 2005, e il terzo nel 2007. Questo programma si inserisce in un contesto innovato a livello regionale.
Le azioni della Regione sono infatti caratterizzate per la prima volta da un approccio integrato tra diversi soggetti istituzionali e rivolto a molteplici “risorse” del territorio: si legano cioè attività e beni di tipo diverso in un progetti unitari, abbandonando la politica dell’intervento destinato a singoli comparti. In questo modo si è cercato cioè di costruire una possibilità di sviluppo che coinvolga non solo il patrimonio culturale e ambientale, ma anche le attività dell’accoglienza , i servizi di promozione turistica e la produzione artigianale.
Queste politiche si sono articolate essenzialmente attraverso tre documenti: il citato POR 2000-2006 nel suo Asse II, il documento di indirizzo regionale dal titolo Sistema regionale dei musei. Piano razionalizzazione e sviluppo, approvato con delibera di Giunta regionale n. 36/5 del 26 luglio 2005, e l’APQ − firmato il 30 settembre dello stesso anno − in materia di risorse e attività culturali, che dal citato piano riprendeva le proprie linee di intervento.

Il POR 2000-2006

Il POR ha contato economicamente su quattro fondi strutturali dell’Unione Europea: FESR, FSE, FEAOG e SFOP. L’Asse II del Programma, dedicato alle Risorse Culturali, inizialmente si è articolato in quattro distinte misure: la 2.1 dal titolo Archeologia. Percorsi religiosi e museali, recupero di centri storici abbandonati a fini culturali e turistici, la 2.2 dedicata all’Archeologia industriale, la 2.3 intitolata Strutture e servizi per attività culturali e di spettacolo e la 2.4 relativa a Formazione per le attività culturali sviluppate nell’Asse. Nel primo documento POR, approvato nell’agosto 2000, gli obiettivi dell’asse dedicato alle Risorse culturali sono stati individuati nella tutela, nella valorizzazione e nella maggior fruibilità del patrimonio oltre che nella creazione di opportunità imprenditoriali nel settore cultura. In altri termini il Programma ha voluto sviluppare le potenzialità turistiche di aree territoriali escluse dai circuiti principali, ovvero quelli legati al turismo stagionale e balneare, qualificandone l’offerta culturale. L’analisi del contesto sardo svolto in occasione dell’elaborazione del POR metteva infatti in evidenza un’insufficiente presenza di infrastrutture e uno stato di degrado «avanzato» per molti siti ed aree di interesse culturale. Grazie al POR si prospettavano quindi azioni di salvaguardia e ripristino, miglioramento della qualità dei servizi per la valorizzazione del patrimonio ed una crescita delle imprese legate alla promozione dei beni culturali, che contemplava anche la formazione di professionalità specifiche per il settore.
Per quanto riguarda il recupero del patrimonio culturale degradato, le linee di intervento del POR prevedevano il ripristino, la dotazione di piani di gestione e servizi per le aree archeologiche; la ristrutturazione di sedi museali, nonché di biblioteche, archivi e teatri; il ripristino e restauro per complessi architettonici dismessi da reimpiegare a fini culturali e di spettacolo ed, infine, il recupero di emergenze architettoniche nell’ambito della riqualificazione di centri storici. Il sostegno alle iniziative imprenditoriali, invece, si doveva esplicitare mediante una maggiore integrazione tra le imprese turistiche e le «risorse culturali» del territorio, il potenziamento dell’artigianato e lo sviluppo delle infrastrutture teatrali e musicali.
Ai fini della nostra ricerca, le linee di intervento più interessanti presenti all’interno del II Asse del POR 2000-2006 risultano però essere quelle relative ai cosiddetti Servizi per l’accesso e la fruizione del patrimonio culturale, in quanto proprio nell’ambito dello sviluppo dei servizi museali venivano previsti anche l’attivazione di «sistemi territoriali di gestione avanzati e il miglioramento dei servizi di fruizione».
Con la misura 2.1 del POR sono stati finanziati 220 interventi e alcuni di questi hanno agito su esperienze sistemiche già esistenti, come quella del Consorzio Sa Corona Arrùbia o quella della città di Alghero. Gli interventi della misura 2.1 del POR hanno avuto anche effetti rilevanti sui sistemi museali, soprattutto in relazione alla creazione o al potenziamento di «itinerari tematici».
Vengono progettati dal Programma una serie di itinerari culturali: le Città regie, gli itinerari di archeologia nuragica e prenuragica, gli itinerari religiosi ed i parchi letterari.
Il progetto denominato Città regie riguarda i centri di Iglesias, Castelsardo, Alghero, Bosa, Cagliari, Sassari e Oristano, che furono insigniti del titolo di “città” − non subordinati dunque a vincoli feudali ma direttamente sottoposti alle giurisdizioni regie − durante l’età aragonese per particolari meriti mercantili o per le proprie posizioni strategiche. L’intenzione della serie di interventi del POR per questo progetto − che si inseriva non solo nella misura 2.1 ma anche nella 4.5 più specificamente dedicata al turismo − è stata quella di ripristinare edifici e monumenti capaci di testimoniare, in ognuna delle città coinvolte, la rispettiva vicenda storica, ambendo a costruire così una sorta di itinerario intercomunale tematico. Il progetto Città regie − finanziato dalla Regione Autonoma della Sardegna all’interno del POR 2000-2006 ma ideato e approvato mediante un accordo sottoscritto dai Comuni interessati già nel 1998 − prevedeva oltre al recupero di antiche mura e di edifici storici anche la creazione di box informativi, segnaletica e centri di documentazione. Tra le iniziative realizzate ricordiamo a titolo di esempio il restauro del castello di Serravalle a Bosa, il recupero dei Palazzi Ducale e di Città a Sassari, il restauro delle fortificazioni medievali ad Iglesias e il sistema di illuminazione del centro storico di Alghero.
Per il cosiddetto “itinerario” nuragico e prenuragico furono impegnati quasi 19 milioni di euro per un totale di tredici progetti mirati al restauro di complessi archeologici, al potenziamento di musei e alla creazione di centri di informazione. In particolare furono restaurate le fortezze nuragiche di Barumini, il nuraghe di Orroli, il parco archeologico Su Mulino a Villanovafranca e il nuraghe di Mogoro: molti di questi interventi ricaddero nel territorio del Consorzio Sa Corona Arrùbia. Il Consorzio beneficiò delle attività finanziate dal POR non solo per i monumenti archeologici ma anche per i musei: furono infatti potenziati i musei tematici di Barumini e Sardara nonché la sezione antropica del museo del Consorzio denominata Territorio Museo, sito tra i comuni di Lunamatrona e Collinas. Ancora grazie al POR furono realizzati centri di servizi per l’accoglienza dei visitatori, atti ad ospitare anche attività didattiche, presso l’area archeologica di Barumini. Analoghe azioni furono sviluppate anche in altre zone dell’Isola caratterizzate dalla presenza di importanti resti archeologici come ad esempio a Serri e Morgongiori.

Le risorse del POR 2000-2006 sono state un utile strumento per lo sviluppo del sistema museale di Alghero, progettato attorno al 1998 e realizzato, in una prima fase, grazie al programma comunitario “Terra incognita”.
L’obiettivo era la valorizzazione del centro storico e aumentare il numero di musei fruibili al fine di incentivare un’offerta complementare a quella balneare. Il Comune di Alghero progettò la costituzione di una “rete” o “museo diffuso”, denominato Territorio Museo, capace di coinvolgere le emergenze culturali del proprio territorio attraverso due diverse azioni: l’apertura di nuovi musei e la predisposizione di itinerari tematici. Nel 1999 il Comune firmò una convenzione con la Diocesi di Alghero-Bosa, per inserire il Museo diocesano d’arte sacra di Alghero all’interno del progetto.
Grazie ai finanziamenti POR 2000-2006 verso la metà degli anni Duemila, il sistema algherese si è ulteriormente sviluppato: sono stati intrapresi restauri e rifunzionalizzazioni di edifici e monumenti storici al fine di creare nuove sedi museali e allargare così il numero di centri culturali appartenenti al sistema. Negli stessi anni della nascita del sistema cittadino, Alghero risulta inserita anche nel citato circuito delle Città regie: nell’ambito di questo progetto vengono realizzati un centro documentale presso il Palazzo Serra e un sistema di illuminazione per la valorizzazione del centro storico.
Sebbene qualcuno dei progetti elaborati in occasione del POR per Alghero sia ancora in corso di realizzazione (Museo del Corallo e Museo Civico), è indubbio che questi finanziamenti abbiano concorso a potenziare uno dei pochi esempi di sistema museale sardo precedente la programmazione regionale in materia. Per prima cosa va sottolineata la nascita del sistema grazie all’utilizzazione di fondi comunitari che sono impiegati per una progettazione integrata, pur se su scala comunale, e non per singoli interventi sul patrimonio: le risorse comunitarie vengono cioè canalizzate in più attività finalizzate ad un obiettivo unico ovvero la creazione di un sistema in grado di valorizzare reciprocamente i beni del patrimonio storico, artistico e archeologico di Alghero. In secondo luogo notiamo la forte aspirazione turistica della città che, proprio per sviluppare un turismo alternativo a quello stagionale peraltro già presente, progetta un sistema culturale che si sviluppa successivamente grazie al POR come sistema “turistico-culturale”: infatti gli interventi realizzati per il Programma oltre che nel citato asse II misura 2.1, sono inseriti anche nell’Asse IV Sistemi locali di sviluppo alla misura 4.5 “Potenziamento e qualificazione dell’industria turistica”. Il terzo elemento che appare più che degno di nota data la sua particolarità nel contesto sardo, è la gestione unitaria dei servizi che si compie nel 2007, quando cioè le tre cooperative impegnate nella gestione dei vari nuclei del sistema si sono riunite in una Associazione temporanea di imprese. Ciò ha permesso una migliore articolazione dei servizi tra i quali vi è la possibilità di usufruire di un biglietto cumulativo personalizzabile a seconda delle esigenze dei visitatori. Ma il sistema museale di Alghero si connota come raro caso sardo anche per gli aspetti finanziari della gestione: infatti le società che gestiscono i beni del sistema non solo non ricevono contributi regionali tramite il Comune, ma pagano a questo e alla Diocesi un canone. Le società dunque sono costrette ad autofinanziarsi per una precisa scelta dell’amministrazione comunale che ha voluto in questo modo incentivare la qualità dei servizi prodotti dai soggetti gestori. Il caso di Alghero si pone quindi come del tutto particolare all’interno del panorama sardo dei sistemi museali e può essere considerato uno dei casi virtuosi analizzati in questa ricerca. Lo stesso sistema del resto ha ottenuto nel 2005 il premio Cultura di gestione di Federculture.

Nel 2007, al fine di utilizzare le risorse non ancora programmate col POR 2000-2006, la Regione ha deliberato di destinare i fondi a valere sulla misura 2.1, pari a 25 mln di euro, a una serie di progetti volti a creare un’immagine unitaria dell’offerta culturale dell’Isola, rispondendo così alle numerose istanze provenienti dagli Enti locali che lamentavano ancora l’assenza di azioni di promozione, comunicazione e marketing oltre a chiedere un potenziamento degli itinerari tematici e dei musei realizzati attraverso la creazione di servizi aggiuntivi, cartellonistica e segnaletica. Vengono dunque predisposte quattro linee di intervento a titolarità regionale: la prima riguarda un «sistema omogeneo di identità visuale dei luoghi e degli istituti della cultura» (Patrimonio culturale Sardegna), che prevede la realizzazione di un logo unico, cartellonistica, segnaletica interna, oltre a guide, brochures, locandine, postazioni multimediali, audio guide, contraddistinte dalla presenza del logo. Il secondo intervento prevedeva la dotazione di moduli architettonici unitari per biglietteria e bookshop, mentre il terzo e il quarto riguardavano aiuti alle imprese operanti nel campo della promozione e gestione dei beni culturali e a quelle attive nel settore restauro.

I contributi FESR utilizzati grazie al POR 2000-2006 hanno avuto certo un forte effetto nel panorama della gestione dei beni culturali in Sardegna sebbene non vi siano state enucleate all’interno del programma puntuali direttive in merito alla gestione congiunta e sistemica del patrimonio. La programmazione regionale attuata in questa occasione mira dunque a migliorare le condizioni di fruibilità, a qualificare i servizi e ad attivarli laddove non siano ancora presenti nell’ottica di una loro possibile futura integrazione e, soprattutto, a governare in maniera coordinata sviluppo delle strutture museali e politiche per il turismo. Possiamo dire allora che con il POR si sono gettate le basi per quello che sarà, di lì a breve, il nuovo corso della politica regionale in materia di musei ma, al contempo, è incontestabile che l’attenzione della Regione per il patrimonio culturale manifestata nel POR si lega fortemente allo sviluppo del comparto turistico.
Ciò si correla ad uno degli obiettivi principali della Regione in questi anni, ovvero quello di sviluppare un turismo nuovo per la Sardegna, legato non solo alla attrattività delle coste e dei centri balneari ma al patrimonio culturale dell’intera Isola. Si passa cioè con gradualità, a partire dagli anni Novanta ma con maggior vigore nel decennio successivo, da una concezione dei musei e dei monumenti come importante bacino occupazionale, da sostenere mediante attribuzione di risorse a pioggia, ad un’idea del patrimonio culturale come possibile fonte di reddito e dunque di sviluppo economico per il territorio.
I flussi turistici in Sardegna risultano in netto aumento soprattutto a partire dal 1994 anche grazie all’attuazione di politiche regionali specifiche, per poi diminuire verso la fine degli anni Novanta.
Prima del POR 2000-2006 vi erano stati già alcuni interventi volti a creare infrastrutture strumentali all’incremento del turismo, specie nelle aree rurali, o a ripristinare monumenti in stato di degrado al fine di sviluppare itinerari turistici. Il Programma LEADER II 1994-1999 ha interagito con la misura 3.2 (itinerari e prodotti turistici) del PIC INTERREG II e ha permesso la realizzazione di diversi progetti presentati dai Gruppi di Azione Locale (GAL), alcuni dei quali anche riguardanti restauri di aree archeologiche o la creazione di musei etnografici, come ad esempio il Museo della civiltà contadina di Bitti.
Altri interventi sono stati supportati con i fondi del terzo asse del PIC INTEREG II Italia – Francia Isole (1994-1999); grazie ad esso sono stati realizzati i restauri ai bastioni di Alghero, ad edifici storici e chiese di Cagliari, città per la quale era stato previsto anche l’allestimento del Museo del Duomo. Inoltre grazie alla misura 4.3 Sistema dei parchi naturali del Programma operativo plurifondo (POP 1994-1999) che riguardò oltre cento comuni della Sardegna − soprattutto per quanto riguarda la costruzione di strade e campagne antincendio − sono stati effettuati alcuni interventi su monumenti come quelli per l’area archeologica Montessu nel Sulcis Iglesiente.
Lo stesso POR 2000-2006 prevedeva un’integrazione tra le misure relative alla Rete ecologica nazionale (1.4), all’Archeologia e percorsi religiosi (2.2), all’Archeologia industriale (2.3) alle Attività di spettacolo (2.4) e alle Politiche per le aree urbane (5.1) con la misura 4.5 Potenziare e qualificare l’industria turistica della Sardegna, inserita nell’Asse IV Sistemi locali di sviluppo. L’obiettivo era quello di riequilibrare i flussi turistici, diminuendo la pressione sulle coste anche in virtù della loro salvaguardia e destagionalizzando l’offerta per i visitatori mediante un suo ampliamento capace di coinvolgere aree meno sviluppate. Tra le linee di intervento proposte vi era stata in particolare anche quella di creare degli itinerari turistici «tesi a migliorare l’accessibilità, la visibilità e l’accoglienza delle aree di valorizzazione culturale e archeologica con particolare riferimento a quelle del periodo nuragico, prenuragico e fenicio punico». Tali interventi, che sembrano riprendere le fila dei programmi per gli Itinerari del Mezzogiorno degli anni Ottanta, riguardavano l’allestimento di servizi per l’accoglienza, la creazione di impianti di illuminazione, parcheggi, cartellonistica, punti ristoro. I beneficiari di questi finanziamenti previsti dal POR furono la Regione e i soggetti controllati, gli enti locali, le società miste pubbliche e private.

Pressoché contemporaneamente alle azioni del POR si vanno intanto a creare in Sardegna anche i cosiddetti Sistemi Turistici Locali (STL), istituiti dalla legge nazionale n. 135 del 2001 Riforma della legislazione nazionale del turismo per sviluppare in chiave turistica le diverse risorse offerte dal territorio − siano esse riferibili alla cultura, alla storia, alle produzioni tipiche, all’ambiente − mediante un’integrazione tra i diversi attori coinvolti, sia pubblici che privati, sia nella fase progettuale che in quella gestionale.
A partire dal 2002 sono stati trasferiti alle Regioni i finanziamenti per la costituzione dei STL e in Sardegna, sulla base delle candidature presentate alla Regione e dei relativi programmi, sono stati istituiti nel 2006 otto STL − Karalis, Medio-Campidano, Sulcis-Iglesiente, Eleonora d’Arborea, Ogliastra, Nuorese, Sardegna Nord Ovest e Gallura Costa Smeralda − che risultano coincidenti con le Province, sebbene la legge n. 135 non prevedesse limitazioni geografiche all’estensione dei sistemi turistici privilegiando piuttosto un’omogeneità di aree dal punti di vista paesaggistico e culturale. Ad ogni STL − che non costituisce un nuovo ente locale ma un’aggregazione di soggetti siglata tramite accordi − la Regione ha attribuito un finanziamento per realizzare il proprio programma triennale. Infatti ogni STL è composta da un’associazione di soggetti pubblici e privati che lavorano assieme per sviluppare il turismo di un determinato territorio attraverso un progetto di durata triennale che, una volta approvato, viene cofinanziato dalla Regione. La Regione vuole in questo modo definire una riforma del turismo basata sulla cooperazione tra amministrazioni provinciali e comunali, imprese private, associazioni di settore e consorzi turistici. Per coordinare queste attività viene istituita con legge regionale 4/2006, l’Agenzia Governativa Regionale Sardegna Promozione. Oltre ai singoli sistemi turistici locali, la Regione Sardegna lavora quindi alla creazione e alla futura gestione di una rete regionale di Sistemi Turistici Locali. L’obiettivo che la Regione si pone è quello di creare una rete di servizi efficienti per il turismo: in questi anni − che sono poi quelli della cosiddetta “legge salva coste” (legge regionale n. 8 del 2004) − si afferma con forza l’idea che il turismo, in quanto fondamentale aspetto dell’economia isolana, si debba fondare sulla dotazione di servizi e sulla promozione di attività non deleterie delle risorse culturali e ambientali.
Dal punto di vista del patrimonio culturale i sistemi turistici locali hanno finora svolto un’azione di tipo sostanzialmente promozionale anche grazie alla realizzazione dei relativi portali web, all’interno dei quali sono pubblicizzati gli eventi (mostre, spettacoli, manifestazioni), e sono date informazioni generali sui beni (musei, siti archeologici, parchi, monumenti) delle rispettive aree. In alcuni casi poi, come per il Consorzio Sa Corona Arrùbia ed il Parco Geominerario ad esempio, le esperienze sistemiche del territorio precedono questa fase di programmazione e partecipano direttamente ai STL, prendendo parte agli accordi tra enti e società con i quali tali sistemi turistici si formano.

La comparsa del termine “sistema museale” nella programmazione della Regione. Il Piano di razionalizzazione regionale per i musei: i primi indirizzi per la costituzione dei sistemi museali nelle politiche regionali sarde

L’interesse della Regione per la promozione dei sistemi museali, pur se talvolta non in maniera diretta, si può rintracciare in diversi atti a partire soprattutto dal 2000. L’esplicita volontà di procedere alla creazione di un sistema museale regionale si individua per la prima volta nel Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF) per il 2005-2007, approvato il 22 dicembre 2004. Con questo documento si dichiara che l’assenza di strumenti normativi e di indirizzi specifici, associata alla ridotta disponibilità di risorse sul bilancio, hanno determinato un ridimensionamento delle attività regionali per i musei. In tal modo sono state sostanzialmente rallentate, se non addirittura bloccate, le attività di integrazione di beni e servizi utili anche al potenziamento del turismo destagionalizzato.
Al contrario con questo documento la Regione afferma di voler procedere ad una ottimizzazione degli interventi regionali nel campo dei musei e dei beni culturali, coordinandoli con le risorse comunitarie e statali, al fine di superare la dispersione dell’offerta culturale e le carenze, sia scientifiche che gestionali, dei musei locali finanziati dall’amministrazione regionale.
Una prima linea di azione individuata dal DPEF 2005-2007 consiste nell’introduzione di standard di qualità per i musei, nell’ottica della costruzione di una «rete regionale dei musei e dei siti archeologici e monumentali che possa anche essere di supporto alle realtà più deboli». La Regione è intenzionata poi a potenziare e migliorare le attività scientifiche ed organizzative dei musei dotando detti istituti di programmi specifici «anche attraverso forme associative e consortili»: si prospetta quindi, oltre alla creazione di un sistema a dimensione regionale, anche una serie di sistemi territoriali ovvero associazione o consorzi tra enti.

Dopo pochi mesi, in un documento del marzo 2005, la Regione si impegna nuovamente a dare vita ad una messa in rete del patrimonio culturale: si tratta della deliberazione n. 14/1 del 31 marzo 2005 con la quale viene ripartito il finanziamento CIPE in cinque programmi da attuare mediante stipula di accordi di programma quadro. Per il settore dei beni culturali, in particolare, sono individuate quattro linee strategiche e una di queste inerisce appunto la «creazione di un sistema dell’offerta culturale della Sardegna» in quanto, si legge nel documento, «si preferisce un approccio sistemico alla gestione delle istituzioni culturali tramite la creazione di sistemi integrati territoriali nel settore culturale o di “musei diffusi” su tutto il territorio». A questo proposito si programma per il 2006 uno studio di fattibilità per la messa in rete del sistema dell’offerta culturale della Sardegna e la sua effettiva realizzazione.
Questa volontà regionale si esplicita nel secondo semestre del 2005 attraverso due importanti atti: un documento di indirizzo per i musei approvato a luglio e la stipula di un APQ dedicato ai beni culturali, approvato a settembre.
É infatti con un Documento di indirizzo politico amministrativo dal titolo Sistema regionale dei musei. Piano di razionalizzazione e sviluppo, approvato con delibera n. 36/5 del 26 luglio 2005, che si definiscono le linee programmatiche per la futura gestione da parte della Regione del settore musei di ente ed interesse locale, ovvero di quell’insieme di istituti che da Statuto competono primariamente all’amministrazione regionale e per i quali le innovazioni normative come la sentenza 272/2004 della Consulta e l’articolo 115 del Codice Urbani invitano ora ad un intervento più energico da parte delle Regioni. Il documento si muove da una serie di valutazioni sullo stato dei servizi museali in Sardegna prodotte da alcuni studi settoriali del primo quinquennio degli anni Duemila, come il già citato rapporto finale del progetto Innovacultura condotto dall’Assessorato assieme a Federculture, l’XI Rapporto del Crenos sull’Economia della Sardegna e l’Indagine sui musei e siti archeologici per gli esercizi finanziari 2000-2003 condotta dalla Sezione di controllo per la Regione Autonoma della Sardegna della Corte dei Conti pubblicata nel 2005, che costituisce la presa d’atto della necessità di un profondo cambiamento nella organizzazione dell’assetto della programmazione e della gestione dei finanziamenti regionali.
Sulla base di queste premesse la Regione promuove una serie di linee di indirizzo per la qualificazione dei musei e invita a dare avvio alle consultazioni per la produzione di una legge «sul sistema museale regionale». Prima di analizzare queste due importanti decisioni è necessario ripercorrere per sommi capi i risultati emersi dall’indagine della Corte dei Conti, sia per conoscere lo stato del patrimonio museale della Sardegna, sia per comprendere in quale misura le valutazioni di questo organo abbiano “spronato” la Regione verso la promozione dei sistemi.

La ricerca della Corte dei Conti sui musei locali della Sardegna

La relazione della Corte dei Conti, inerente i musei di ente locale, focalizzava una serie di problemi del panorama museale dell’Isola: si segnalava in primo luogo l’assenza di un elenco completo dei musei esistenti in Sardegna che venivano in questa occasione censiti tramite invio di questionari a tutti i Comuni. La situazione fotografata dalla Corte dei Conti presentava 129 Comuni con musei attivi o in fase di allestimento, per un totale di 160 musei di cui 110 aperti, 46 in allestimento e 4 chiusi. Di questi, 123 risultavano di proprietà pubblica, 13 di enti ecclesiastici e 24 privati. La tipologia museale prevalente (59 musei) era quella etnografica, seguita numericamente (34 musei) da quella archeologica. Raramente i musei sardi risultano godere di autonomia organizzativa e finanziaria ovvero di propri regolamenti, statuti e scritture di bilancio; la gestione è affidata soprattutto a cooperative locali che sono tenute alla rendicontazione di introiti e spese al Comune affidatario dei servizi. Scarse risultano dall’indagine le attività di controllo da parte di questi ultimi. Interessante notare come, per quantificare i trasferimenti finanziari regionali alle amministrazioni locali, la Corte dei Conti abbia dovuto procedere ad una ricognizione basata sulle dichiarazioni dei Comuni stessi, essendo impossibile «desumerlo dai dati singolarmente trasmessi dagli Assessorati»: nel periodo dell’indagine (2002-2003) comunque l’impegno di risorse sul bilancio regionale è stato pari a 40 milioni di euro, cui si aggiungevano i 20 milioni di euro relativi al POR 2000-2006.
Il bilancio cui pervenne la Corte dei Conti in merito ai dati qui brevemente esposti fu perentorio: malgrado la potestà legislativa esclusiva detenuta dalla Sardegna, si notificava l’assenza di un «disegno unitario e organico del settore […] con conseguenze negative sulla programmazione delle scelte e delle risorse». Si riconoscevano in più come «frammentari e disorganici» gli interventi finanziari conseguenti le uniche norme adottate. La Corte ravvisava in conclusione la necessità di un «ruolo decisivo e strategico» da parte della Regione, richiamando quest’ultima «ad impiantare un ‘sistema a rete’ dei possibili percorsi culturali-museali-archeologici e alle complementari attività di divulgazione e pubblicizzazione». La stessa Corte dei Conti invitava in altre parole la Regione a percorrere la via della gestione sistemica per il comparto musei, al fine di raggiungere quell’auspicato “auto sostentamento” che dal 2000 la Regione tentava di promuovere con alterne fortune presso gli istituti culturali, cercando così di porre fine alle politiche assistenzialistiche messe in atto per molti decenni.
Le osservazioni della Corte dei Conti trovarono un positivo riscontro da parte delle amministrazioni locali convocate in sede di contraddittorio alla sezione di controllo della Sardegna, e ciò conferma come gli stessi enti pubblici territoriali condividessero − anche se spesso in via ancora teorica − l’idea della necessità dell’istituzione di reti e sistemi per i musei.
Anche in Sardegna, così come avviene in altre Regioni la nascita delle prime aggregazioni di tipo sistemico sul territorio precede la programmazione regionale in materia. Certo il fenomeno dei sistemi e delle reti museali costituitesi in Sardegna prima del 2005, ovvero prima degli indirizzi in materia da parte delle Regione, sembra piuttosto raro ma i pochi esempi presenti (Sa Corona Arrùbia, Alghero, Carbonia, Seui, Armungia) rappresentano comunque l’esistenza di una serie di istanze maturate sul territorio che tardano ad essere recepite e organizzate dalle politiche “centrali”.
Nella stessa relazione della Corte dei Conti venivano del resto censiti venti casi di gestioni congiunte: non si tratta ancora, almeno nella maggior parte, di veri e propri sistemi ma di Comuni che gestiscono congiuntamente un museo e un’area archeologica o più musei, solitamente due. Questa situazione appare coerente con la stessa conformazione del patrimonio culturale isolano che, come abbiamo sottolineato più volte, appare fortemente connotato dalla presenza di numerosi siti archeologici cui si affiancano musei locali atti a contenerne i reperti, nati soprattutto a partire dagli Settanta ed Ottanta. Analogamente il fenomeno di gestioni unitarie per tipologie di beni anche diverse (ad esempio musei ed archivi) risulta in una certa misura essere stato promosso dai programmi sulla legge regionale 4/2000.
Tra le gestioni congiunte citate dalla Corte dei Conti si riconoscono comunque già alcuni sistemi museali piuttosto definiti che descriveremo nelle principali caratteristiche in modo da delineare la situazione nella quale la Regione sarebbe andata di lì a poco ad intervenire con il piano di razionalizzazione.
I sistemi attivi registrati nel 2005 dalla Corte dei Conti in Sardegna sono quello del Comune di Seui, che come anticipato a partire dal 2003 è gestito da un’unica cooperativa, quello di Carbonia e il sistema di Armungia Sa Domu de is Ainas.
La nascita del Sistema Museale Cittadino di Carbonia si ebbe nel 1999, quando l’amministrazione comunale avviò la gestione unitaria per il Museo Archeologico Villa Sulcis, l’Area Archeologica di Monte Sirai e per il Museo Paleontologico e Speleologico E. A. Martel, al fine di ottimizzare le risorse economiche a disposizione. Per i primi anni i vari centri del sistema furono gestiti da una cooperativa locale; successivamente, in occasione della partecipazione del Comune al bando di finanziamento relativo ai progetti a valere sulla legge regionale 4/2000, la gestione passò ad un raggruppamento temporaneo di imprese. Il sistema si concretizza con la realizzazione della bigliettazione unica e di alcune attività di promozione per il patrimonio: nel corso degli anni è stato predisposto anche un suo ampliamento, mediante la progettazione di un itinerario tematico dedicato alla città di fondazione e di un ulteriore parco archeologico. Nel 2006 il Comune di Carbonia manifestò interesse a partecipare, col proprio patrimonio, al costituendo sistema territoriale integrato del Sulcis Iglesiente; si tratta di un progetto elaborato dal Comune di Carbonia con i Comuni di Sant’Antioco (capofila), Santadi, Tratalias, Perdaxius, San Giovanni Suergiu, Villamassargia, Villaperuccio, Carloforte, Fluminimaggiore e Bugerru, che mirava all’istituzione di un biglietto unico per tutte le aree coinvolte oltre ad una serie di attività di marketing per la promozione di tutto il territorio. Il progetto di sistema intercomunale fu presentato in occasione del primo bando (2006) di finanziamento a valere sulla legge regionale 7/2005; malgrado la nomina di un comitato di programmazione nel 2007 e la presenza del sistema nei progetti contemplati all’interno del Piano regionale triennale per i musei del 2008, le azioni per la concretizzazione del sistema sembrano essersi al momento interrotte.
Il sistema museale di Armungia invece si sviluppa da un progetto di gestione congiunta presentato nel 200 dal Comune al primo bando di finanziamento a valere sulla legge regionale 4/2000. Si compone inizialmente di strutture di spettanza sia comunale sia private e la gestione viene affidata ad una cooperativa locale tramite gara pubblica. Nel progetto presentato sul secondo programma triennale ex lege 4/2000 il sistema risulta ridimensionato e composto adesso solo dalle strutture comunali (il Museo Etnografico, la cosiddetta Bottega del Fabbro, ovvero la ricostruzione di una tipica bottega artigiana, e il Nuraghe), mentre quelle private (la casa natale di Emilio Lussu e la Chiesa cinquecentesca) escono dal sistema. Il Comune provvede però a creare alcuni itinerari escursionistici nei dintorni della cittadina e soprattutto a inserire nel circuito della visita guidata al sistema – compresa nel biglietto congiunto istituito nel 2002 – un percorso tra le tipiche costruzioni locali del centro storico in cui si trovano le strutture musealizzate del sistema.
Tra le gestioni congiunte citate nella relazione della Corte dei Conti si segnala come particolarmente articolata quella del Comune di Sant’Antioco che illustra i possibili effetti prodotti dalle diverse modalità di finanziamento attuati dalla Regione per il comparto dei beni culturali.
Nel territorio comunale si registrano − e si registravano al momento dell’indagine della Corte dei Conti − due diverse gestioni congiunte. La prima riguarda il museo archeologico e l’area archeologica del Tophet, che sono affidati alla cooperativa Archeotur la quale, fin dalla metà degli anni Ottanta, con il nulla osta della Soprintendenza competente, ha stipulato con il Comune una convezione sulla base della legge regionale 28/1984 (art. 10). Si tratta quindi di un classico esempio di affidamento di gestione finanziato tramite la normativa per l’occupazione che, anche attraverso i fondi a valere sulla legge regionale 11/1988, realizza attività di promozione per l’area archeologica ed il museo.
La seconda gestione congiunta coinvolge invece il Museo etnografico, il Villaggio ipogeo, la Necropoli, il Forte sabaudo ed il locale archivio storico. Per la gestione di tali strutture si è utilizzato invece il finanziamento relativo alla legge regionale 4/2000: il soggetto che si occupa di questo secondo gruppo di beni è un’associazione temporanea di imprese, costituita ancora dalla cooperativa Archeotur e dalla cooperativa Studio 87 che, a sua volta, gestiva già l’archivio storico locale. Per l’insieme del patrimonio di Sant’Antioco si hanno così due distinte gestioni, congiunte ma non integrate, dato che il relativo personale è pagato rispettivamente su due diversi bandi di finanziamento: quello sulla legge regionale 11/1988 e quello sulla 4/2000.
Attualmente si hanno tre tipi di bigliettazione: un biglietto unico per il museo archeologico ed il Tophet, uno per le altre strutture (escluso l’archivio storico) ed uno complessivo per tutti i musei e siti comprensivo anche di visita guidata. A Sant’Antioco dunque il patrimonio archeologico, museale e monumentale nelle sue principali emergenze è sostanzialmente gestito da una sola cooperativa, peraltro molto attiva nelle iniziative di promozione, che però risulta finanziata attraverso due normative diverse su due progetti distinti laddove sarebbe stato quasi fisiologico realizzare un sistema che integrasse in maniera omogenea tutti i beni presenti.

Sistema regionale dei musei. Piano di razionalizzazione e sviluppo, approvato con delibera n. 36/5 del 26 luglio 2005

La risposta dell’Assessorato alle osservazioni avanzate dalla Corte dei Conti fu il proposito di razionalizzare gli interventi economici, destinandoli ai musei sulla base di criteri territoriali ovvero per aree «verso cui far confluire un numero di visitatori adeguato a giustificarne l’apertura». In effetti la progettazione della messa in rete dei musei sardi era stata già avanzata, come anticipato, nella linea strategica dell’Accordo di Programma Quadro (APQ) approvato dalla delibera regionale del 31 marzo 2005. Entro il 31 dicembre 2005 dunque la Regione avrebbe dovuto comunicare le misure da adottare a seguito delle osservazioni avanzate dalla Corte dei Conti e, nel luglio di quello stesso anno, furono predisposte le linee guida per la gestione del comparto musei della Sardegna.
Analizziamo adesso il documento regionale che avviava, almeno in via teorica, una riconfigurazione delle politiche regionali per i musei in un’ottica profonda quanto ambiziosa e, come vedremo, di non immediata attuabilità.
Il programma predisposto dalla Regione prevedeva sei interventi: il primo consisteva nella costruzione di un sistema museale regionale, articolato in reti a dimensione territoriale o di tipo tematico, con adozione di un biglietto unico o una di una card su modello di quella adottata in Campania. La seconda misura riguarda l’avvio di una procedura di riconoscimento regionale per i musei di ente locale sulla base dei criteri definiti dal decreto ministeriale del 2001. Oltre a queste due misure sentite come prioritarie, si predisponevano poi interventi per l’aggiornamento e la formazione del personale in servizio presso i musei, la sperimentazione di distretti culturali, il riassetto della normativa regionale in materia tramite l’elaborazione di una nuova legge e l’istituzione di sei nuovi musei regionali con funzione di “poli” sul territorio.
L’organizzazione dei nuovi indirizzi regionali in materia di musei ruota attorno all’idea della necessità di adottare quella che viene definita «una logica di rete» e che dovrebbe concretizzarsi nella costruzione come detto di un sistema a dimensione regionale: in questo modo si cerca di rimediare alla ripetitività dell’offerta museale e alla scarsa qualità dei servizi.
Uno dei principali nodi critici per i musei sardi riguardava infatti il mancato adeguamento da parte della maggior parte delle strutture esistenti agli standard definiti con il decreto ministeriale del 10 maggio 2001: mentre in altre Regioni italiane il recepimento di tali criteri era stato promosso anche attraverso politiche di incentivo correlate alla distribuzione delle risorse regionali, premiando cioè le strutture che si impegnavano nel raggiungimento di alcuni standard, le iniziative adottate in Sardegna erano, ancora alla metà degli anni Duemila, sostanzialmente estranee a questo genere di soluzioni.
Con il Piano di razionalizzazione dunque la Regione prende atto della necessità di adeguare le realtà museali esistenti agli standard, proponendo una serie di linee guida per il riconoscimento dei musei da parte della Regione da attuare con un approccio graduale, che permettesse cioè anche ai musei minori di uniformarsi alle raccomandazioni del decreto ministeriale in tempi ragionevolmente brevi.
L’accreditamento dei musei di ente e interesse locale è il primo forte elemento di novità che riscontriamo nel Piano del 2005: si prendono a questo proposito dichiaratamente a modello Regioni come la Lombardia, la Toscana, l’Emilia Romagna e le Marche, cercando di declinarne le buone pratiche alle esigenze sarde. La Regione decide che per poter accedere ai finanziamenti, a partire dal 2007, i musei locali dovranno adeguarsi a dodici requisiti minimi riferiti agli 8 ambiti degli standard ministeriali. In un processo di qualificazione che sarebbe stato pluriennale la Regione conta di riuscire nel primo anno a far adeguare i musei a quattro standard minimali: la disponibilità e/o possesso di una collezione permanente e di una sede, la redazione di un atto istitutivo e di un regolamento. Il processo di accreditamento si basa sulla presentazione da parte del museo di una scheda autovalutativa e di un progetto museale da attuare successivamente; tali documenti vengono vagliati da una apposita commissione tecnica. Il riconoscimento − formalizzato con delibera della giunta regionale − ha una validità di tre anni dopo di che deve essere rinnovato con analoga procedura.
Il riconoscimento dei musei si lega alla creazione del sistema museale regionale promossa dal documento: infatti se da una parte la Regione auspica la nascita di associazioni di enti su base territoriale o tematica finalizzata alla creazione di sistemi museali, dall’altra richiede che almeno uno dei musei aderenti a tali associazioni presenti i requisiti minimi per l’accreditamento regionale; la Regione concede poi incentivi a quei musei che, una volta riconosciuti, svolgano il ruolo di centro di sistema garantendo servizi essenziali agli altri istituti partecipanti.
Nella descrizione della linea di intervento sul sistema museale regionale, denominata Creazione di una nuova mappa dei musei regionali e di strutture di promozione della cultura, viene ribadito l’allineamento della Regione Sardegna alle politiche regionali toscane, lombarde, emiliane e marchigiane: si ravvisa cioè nella promozione di sistemi e reti adottata da queste Regioni una valida soluzione per la razionalizzazione dell’esistente. Dobbiamo però considerare che, se ad esempio in Toscana la promozione di sistemi museali da parte della Regione – partita nel 1996 ma già precedentemente normata nel 1980 – trovava luogo anche nella volontà di razionalizzare e limitare il numero dei musei locali esistenti, questo non sembra avvenire in Sardegna. Al contrario, uno degli interventi connessi alla futura istituzione del sistema museale regionale è la fondazione di nuovi musei come «centri nodali» del sistema regionale. L’architettura prospettata per il patrimonio museale sardo prevede quindi un sistema regionale formato da musei accreditati, sistemi territoriali e da una serie di musei di nuova concezione e istituzione, a carattere prevalentemente tematico, che fungono da centri di propulsione per le attività culturali e museali del territorio di riferimento e/o dell’area tematica di pertinenza. È interessante notare come lo scopo di questi nuovi musei sia assimilabile ai cosiddetti ‘presidi culturali territoriali’, di cui si parlava già alla fine degli anni Settanta ad esempio nel caso del comprensorio della Marmilla. A questo proposito dobbiamo anche rilevare l’assenza, in un documento che pone le basi per la creazione di un’organizzazione a rete del patrimonio su scala regionale, di una valutazione delle esperienze di tipo sistemico che si fossero in precedenza già sviluppate nel territorio; un censimento e un’analisi di queste esperienze avrebbe potuto consentire di raccogliere informazioni per una miglior progettazione e avrebbe potuto permettere di integrarle nel sistema in corso di progettazione. Una sorta di ricognizione delle potenzialità offerte dal territorio fu elaborata quasi contemporaneamente in occasione di uno studio di fattibilità per lo sviluppo di distretti culturali promosso dalla Regione, il quale però non analizzava dettagliatamente i sistemi presenti nelle varie aree dell’Isola.
Nel Piano del 2005 si progetta l’istituzione di sei nuovi musei regionali e di due centri per la promozione delle attività culturali − la Fabbrica delle arti e il Centro di Documentazione del Cinema e dello Spettacolo − da realizzare grazie al Fondo per le Aree Sottosviluppate (FAS) all’interno delle azioni programmate dall’APQ. Il primo di questi nuovi musei è quello dedicato all’arte nuragica e all’arte contemporanea, da allestire a Cagliari con un progetto ideato da un architetto specializzato in strutture museali, che vuole essere, nelle intenzioni regionali, anche un’opera architettonica di forte impatto: un «Landmark», un simbolo del nuovo corso delle politiche culturali della Regione. Ogni nuovo museo è riferibile ad un ambito culturale specifico: dall’arte contemporanea all’archeologia industriale, dalla cultura fenicia a quella di età giudicale.
Un secondo progetto riguarda l’archeologia industriale e si incentra su una serie di strutture allora in corso di ripristino (come il Complesso Montevecchio) all’interno del Parco Geominerario, che dovrebbe assumere il ruolo di promotore culturale per questa tipologia di beni a livello regionale. Ad Oristano, dove con la collezione Marchese d’Arcais nasce il collezionismo di archeologia fenicia, la Regione progetta invece una rete museale provinciale dedicata ai Fenici con, al centro, un nuovo Museo della civiltà fenicia della Sardegna per il quale si prevedono due obiettivi: far conoscere tutte le emergenze collegate alla civiltà fenicia presenti nell’Isola e definire − assieme all’Antiquarium Arborense e al Museo della Sardegna Giudicale (da istituire anch’esso in questa occasione) − una storia a tutto tondo del comprensorio di Oristano. Altri interventi previsti sono poi il circuito museale con sede ad Arborea, dedicato al tema delle bonifiche e dell’elettrificazione, la creazione di una rete museale interprovinciale per Nuoro e l’Ogliastra, che integri le diverse esperienze museali attive in quelle aree, e un altro sistema territoriale per la provincia di Sassari e la Gallura, per il quale si prospetta l’apertura di due musei tematici, uno dedicato all’arte dell’Ottocento e del Novecento e l’altro all’artigianato e al design, entrambe con sede a Sassari.
La costruzione di questi “nodi nevralgici” museali per la riorganizzazione del patrimonio sardo passa poi anche per il potenziamento di alcune strutture preesistenti e per così dire virtuose, come l’ISRE con il Museo delle tradizioni popolari a Nuoro – che già svolgeva attività d coordinamento nell’ambito dell’etnografia – il Museo Nivola di Orani e il MAN di Nuoro.


L’Accordo di Programma Quadro per i Beni culturali

Il 30 settembre 2005 viene sottoscritto l’Accordo di Programma Quadro in materia di Beni Culturali tra la Regione, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero per i Beni e le Attività culturali; con questo documento i tre soggetti si impegnano ad attuare una serie di interventi coerenti alle linee di indirizzo individuate nel Piano di razionalizzazione del luglio precedente, con il quale viene condiviso anche l’obiettivo generale di messa a sistema per musei ed aree archeologiche e monumentali.
Nella prima stesura dell’APQ infatti si legge:

L’obiettivo è quello di organizzare e mettere a sistema l’attuale realtà frammentaria e disorganica nel settore e far sì così che ogni singolo intervento in campo culturale possa venire inquadrato in una più ampia strategia di ridefinizione dell’identità del sistema territoriale e delle comunità che lo abitano secondo quanto previsto nella delibera di giunta 36/5 del 26 luglio 2005.

Il programma si articola in tre linee strategiche: la creazione di un sistema dell’offerta culturale della Sardegna attraverso la sua messa in rete, il recupero del patrimonio suddiviso in interventi per tipologie di beni, ricerca e sviluppo del capitale umano. La «rete regionale dei musei» è inserita negli interventi inerenti il recupero del patrimonio storico, archeologico e culturale che prevede in effetti singole azione destinate alla costruzione, al ripristino o al potenziamento di quelle strutture museali che nel documento di indirizzo della Regione venivano individuate come nodi o centri dei sottosistemi alla base della rete museale regionale.
Con l’APQ si prevedeva infatti la realizzazione dei seguenti istituti: il Museo dell’arte nuragica e dell’arte contemporanea da istituire nel quartiere Sant’Elia di Cagliari, allo scopo di creare un polo di riferimento per il sistema dedicato all’arte nuragica nel bacino del Mediterraneo; il Museo della Sardegna Giudicale, inizialmente previsto con un’unica sede a Oristano e poi progettato in due sezioni rispettivamente a Oristano e a Sanluri, che avrebbero avuto la funzione di far conoscere la civiltà sarda di età giudicale; il Museo delle Bonifiche e dell’elettrificazione della Sardegna con sede ad Arborea e dedicato al rapporto tra uomo e ambiente nell’ambito delle vicende delle bonifiche e dell’industria idroelettrica; il Museo del Novecento e del contemporaneo a Sassari progettato attorno alla collezione regionale del pittore Giuseppe Biasi e ad una selezione di opere coeve sia di proprietà pubblica (Comune di Sassari e Provincia di Sassari) che privata (Banco di Sardegna, Camera di Commercio); il Museo e laboratori di identità – Accademia della musica e del ballo sardo – Fabbrica della creatività da istituire nell’ex officina industriale Mulino Guiso Gallisai di Nuoro ed articolare in una serie di percorsi per la valorizzazione delle diverse espressioni della cultura popolare e tradizionale sarda; il Museo Tavolara per l’artigianato ed il design presso il Padiglione dell’artigianato di Sassari destinato per l’occasione ad ospitare la raccolta di manufatti provenienti dall’Istituto Sardo Organizzazione Lavoro Artigiano e la commercializzazione dell’artigianato artistico regionale; la struttura deputata a fungere da centro della Rete museale dei fenici, da realizzare nella torre costiera Torre grande nell’oristanese.
Con l’APQ si avviavano poi alcuni studi di fattibilità tra i quali quelli finalizzati alla realizzazione del Museo delle Identità di Nuoro e al Museo dell’Arte Nuragica e dell’Arte contemporanea del Mediterraneo di Cagliari, uno studio per lo sviluppo di distretti culturali ed uno sulla messa in rete dei sistemi informativi relativi ai beni culturali.
L’APQ siglato nel 2005 è stato oggetto di modifiche e rimodulazioni nel corso degli anni successivi con trasferimento di finanziamenti che hanno sostanzialmente permesso la prosecuzione dei progetti con alcune varianti alla versione iniziale, ma anche l’inserimento di nuovi. Concentrando la nostra analisi sul tema della rete regionale e dei sub sistemi territoriali, segnaliamo ad esempio che con il primo atto integrativo all’APQ, firmato il 2 ottobre 2006, tra i nuovi interventi vi fu quello dedicato alla Rete museale dei Fenici, già prevista in realtà nella delibera 36/5 del 2005 (Piano di razionalizzazione) ma non inclusa nella prima versione dell’ APQ.

La legge regionale n. 14 del 2006

Tra le priorità del citato Piano di razionalizzazione del 2005 vi era la produzione di una nuova legge regionale segnatamente dedicata ai musei e ai beni culturali, dato che, come abbiamo visto, per il settore si lamentavano da tempo le conseguenze dell’assenza prolungata di una normativa organica. I principi ispiratori di questa nuova legge regionale, approvata nel settembre 2006 col titolo Norme in materia di beni culturali, istituti e luoghi della cultura, si rintracciano nella Relazione di accompagnamento al relativo disegno di legge. In primo luogo si ribadisce l’importanza del patrimonio culturale come aspetto fondamentale dell’identità della popolazione sarda e pertanto si ravvisa nell’assicurazione della sua salvaguardia, valorizzazione e fruizione un «interesse centrale per un’azione di governo che poggi sui fondamenti della specialità e dell’autonomia». Da questa visione discende l’urgenza di nuove politiche regionali che non ripongano l’attenzione sui beni culturali in un’ottica attenta solo allo sviluppo del turismo, ma che piuttosto punti ad accrescere la consapevolezza del loro valore e il senso di appartenenza presso la comunità locale. Tale precisazione appare di significativa importanza perché fino a questo momento gli interventi di settore attuati dalla Regione, oltre ad essere frammentari e spesso non coordinati, sembrano aver avuto l’obiettivo di aumentare soprattutto il turismo, o meglio, di convogliare quello balneare verso altre aree regionali, un obiettivo questo che ricorre come prioritario anche per le esperienze sistemiche sorte in ambito sardo prima dell’emanazione della legge regionale 14/2006.
Con la nuova legge si vuole riaffermare il processo dell’esercizio dell’autonomia regionale nell’ambito dei beni culturali – le cui condizioni furono assicurate con gli articolo 3 e 5 dello Statuto speciale e dal relativo decreto di attuazione n. 480 del 1975 all’articolo 6 – anche alla luce del Codice dei beni culturali e del paesaggio del 2004 (articolo 8), che riconvalida le potestà delle Regioni a statuto speciale, e della riforma del titolo V della Costituzione: la Regione Sardegna persegue dunque più che un ampliamento delle proprie competenze – che sui beni culturali rimangono sostanzialmente immutate – un pieno governo delle proprie funzioni. Ricordiamo infatti che da Statuto (titolo II, articolo 3) la Regione non solo ha competenza primaria sui musei e le biblioteche di ente locale, ma può esercitare potere sostitutivo in ordine alla tutela per i soggetti pubblici e privati detentori di beni di interesse locale in caso di loro inadempienza o inerzia: questa potestà in realtà non è mai stata esercitata completamente proprio a causa della fragilità e non organicità delle disposizioni regionali in materia, che hanno riguardato soprattutto erogazione di contributi. La norma del 2006 attua infine anche quanto sancito dall’articolo 4 della precedente legge regionale 26/1997, Promozione e valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna, che prevede l’emanazione di leggi di settore per la realizzazione di una rete di servizi per la conservazione, la catalogazione e fruizione del patrimonio culturale isolano.
L’architettura della legge si basa quindi su una serie di punti chiave attorno ai quali dovranno articolarsi le successive politiche regionali; in particolare sono rilevanti: la definizione delle funzioni e dei compiti della Regione e degli enti locali, l’introduzione di una programmazione articolata in piani regionali triennali e piani provinciali, la creazione di un sistema museale ed di un sistema bibliotecario regionali, l’avvio di un processo di riconoscimento degli istituti museali basato sull’adeguamento a standard minimi di qualità, la promozione degli scavi archeologici, la valorizzazione dell’arte contemporanea e la creazione di un sistema informativo per il patrimonio sardo.
Analizziamo adesso in dettaglio il testo di legge focalizzando l’attenzione su quegli articoli che aderiscono maggiormente al tema trattato in questo scritto ovvero all’organizzazione sistemica del patrimonio culturale.
Il secondo comma del primo articolo Finalità e oggetto della legge, stabilisce che la Regione – per perseguire gli obiettivi di tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio – favorisce l’integrazione delle funzioni e dei compiti, il coordinamento degli interventi e «promuove l’organizzazione di un sistema regionale di istituti e luoghi della cultura, nonché la qualità dei relativi servizi e attività».
Analogamente a quanto espresso già con il Piano di razionalizzazione del 2005 quindi il sistema museale regionale costituisce uno degli obiettivi primari della Regione, assieme all’adeguamento dei musei e delle strutture assimilabili a specifici requisiti di qualità.
La legge attribuisce un ruolo attivo anche a Comuni e Province: la Regione riconosce agli enti locali funzioni di integrazione, coordinamento e gestione dei rapporti tra beni culturali e contesto paesaggistico e territoriale (articolo 3, comma terzo) e promuove la ricerca di soluzioni innovative per il coordinamento e la qualità della gestione del patrimonio e dell’offerta culturale sul territorio (articolo 4, comma 1, lettera q). Sia la Regione che gli enti locali inoltre possono stipulare accordi e convenzioni con soggetti pubblici o privati titolari di raccolte di interesse culturale riconosciuto qualora la rilevanza del patrimonio o dei servizi possa concorrere allo sviluppo del sistema regionale (art.4 comma 3).
Compiti e funzioni per enti locali e province in materia di beni culturali in realtà erano stati già definiti all’articolo 77 della legge regionale n. 9 del 2006, che precede di pochi mesi la n. 14, con la quale si disciplina il conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi agli enti locali in attuazione al decreto legislativo n. 234 del 17 aprile 2001, Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Sardegna per il conferimento di funzioni amministrative, in attuazione del capo I della Legge n. 59 del 1997, e in coerenza con i principi di cui agli articoli 118 e 119 della Costituzione, nonché con l'articolo 10 della Legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione. Con questa legge le province, oltre a programmare ed erogare risorse per i musei locali, assumevano il compito di promuovere la gestione associata dei musei e dei luoghi della cultura, di pianificare, programmare e monitorare le relative attività d’intesa con i Comuni; a questi ultimi invece spettano la valorizzazione e tutte le funzioni per la fruizione del patrimonio di spettanza. La legge regionale 14/2006 specifica e talvolta amplia le funzioni in materia di beni culturali per le province e i comuni. Alle province spetta ora l’istituzione di sistemi museali provinciali, la promozione della didattica per i beni culturali e le attività di promozione culturale in genere (articolo 5, comma 1). I Comuni provvedono all’integrazione di musei e altre strutture di loro pertinenza nei sistemi museali e collaborano con scuole, università, associazioni del territorio oltre a partecipare alla elaborazione dei piani provinciali (articolo 6). Un altro elemento di novità introdotto dalla legge regionale 14/2006 è la pianificazione regionale in materia di «beni culturali, istituti e luoghi della cultura» attuata mediante un Piano triennale redatto sulla base delle proposte provenienti dagli enti locali (articolo 7): tali proposte, elaborate dalle province in accordo con i comuni, vengono trasmesse alla Regione entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge e sono poi predisposte all’interno dei singoli piani provinciali triennali e dei relativi programmi annuali (articolo 8). Il Piano regionale, che determina obiettivi, strategie e linee d’intervento, deve prevedere in particolare: la ripartizione delle risorse e i criteri per la loro assegnazione; gli standard per il riconoscimento regionale di musei e strutture assimilabili esistenti; i parametri da rispettare per l’istituzione di nuovi musei, parchi archeologici, ecomusei; i criteri per l’inventariazione; i requisiti professionali per il personale impiegato; le linee di intervento della Regione per la conservazione, la ricerca archeologica, l’arte contemporanea, la didattica relativa ai beni culturali, la promozione e la comunicazione dei sistemi museali; i criteri per la valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dell’utilizzo delle risorse da parte dei beneficiari.

Il primo capo del titolo III della legge regionale 14/2006 è dedicato alla definizione delle diverse tipologie di bene oggetto della norma come i musei, i parchi archeologici, gli ecomusei e anche i sistemi museali. L’articolo 12, intitolato proprio ai «sistemi museali», risulta di fondamentale importanza per cercare di capire in cosa consista concretamente l’organizzazione del patrimonio sardo in chiave sistemica promosso dalla legge. Il sistema museale regionale viene qui definito come una «organizzazione di rete rivolta a favorire sul territorio regionale la fruizione dei beni culturali e la qualità dei servizi di conservazione, gestione e valorizzazione ai fini della conoscenza del patrimonio culturale da parte dei residenti e della promozione del turismo culturale».
Al secondo comma si enuncia che alla base del sistema regionale vi è la cooperazione «per lo sviluppo programmato dei servizi e delle attività» e si articola su base territoriale. Al sistema regionale aderiscono, purché provvisti degli standard minimi definiti dal piano regionale, i musei regionali e quelli di ente locale, i parchi archeologici, gli ecomusei ed i sistemi territoriali, ma possono unirsi anche altri musei privati o pubblici esistenti, previo accordi e nel rispetto degli standard minimi. I comma 3, 4 e 5 dell’articolo definiscono invece la struttura e le finalità dei sistemi museali che sono definiti «aggregazioni di musei» e «costituiscono lo strumento per mezzo del quale gli enti locali attuano la cooperazione e l’integrazione dell’offerta culturale, la qualificazione e lo sviluppo dei servizi, promuovono la salvaguardia e la valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico dei loro territori». I compiti di questi sistemi sono il coordinamento della programmazione degli istituti associati, l’istituzione e la gestione di servizi comuni, la promozione di attività comuni di tutela e valorizzazione, la raccolta delle rilevazioni sui servizi, le attività e l’utenza dei vari musei da inviare alle rispettive province, la collaborazione con il sistema informativo regionale, la collaborazione con servizi sociali, scolastici e culturali del territorio. L’istituzione di un sistema museale deve avvenire mediante un accordo formale di cooperazione tra gli enti interessati; il suo funzionamento sarà assicurato da un atto approvato dagli stessi soggetti che si ispiri ai principi della legge 14/2006. L’accordo istitutivo di un sistema museale deve indicare l’ambito territoriale e la struttura organizzativa, le funzioni, la composizione e le attribuzioni degli organi di gestione e rappresentanza, i servizi tecnico-amministrativi comuni con il personale deputato, le modalità di finanziamento ed il riparto degli oneri. I musei sono altresì liberi di istituire altre forme di collaborazione attraverso le reti regionali tematiche: i sistemi museali e le reti tematiche vengono riconosciute dalla Regione su proposta degli enti interessati.
L’articolo successivo, il tredicesimo, inerisce la cosiddetta Rete museale dell’emigrazione – da attuare in collaborazione con il Ministero degli esteri, le università, le ambasciate, le associazioni italiane e straniere – che sarà formata da ogni museo che conservi attestazioni sulle comunità di sardi emigrati allo scopo di documentare la cultura ed i valori identitari della Sardegna.
Con la legge 14/2006 si istituiva poi un Osservatorio regionale dei musei – ovvero un organo tecnico con funzione consultiva e propositiva per la stesura del Piano regionale, l’istituzione di nuovi musei, la qualità scientifica del sistema museale regionale e un albo regionale dei musei e dei luoghi della cultura riconosciuti dalla Regione. Per quanto riguarda i finanziamenti – oltre che abrogare le numerose norme regionali di finanziamento che nel corso degli anni hanno costituito lo strumento principale di erogazione di contributi per i musei, come le leggi 11/1988 e 4/2000 – la 14/2006 prevede interventi annuali, tra i quali quelli per il Catalogo regionale, i musei regionali, la ricerca archeologica, l’acquisizione di beni, le convenzioni con gli enti locali, l’aggiornamento professionale in ambito museale, i distretti culturali. Per quanto riguarda invece i servizi dei musei locali ed il funzionamento dei sistemi museali, la Regione trasferisce le proprie risorse alle Province, sulla base degli indirizzi del Piano regionale.
La legge regionale 14/2006 coincide dunque con l’avvio del processo di risistemazione del complesso panorama dei beni culturali dell’Isola soprattutto grazie alla definizione di un’effettiva razionalizzazione degli interventi. Si introduce una pianificazione in programmi triennali prodotti dalla Regione sulla base delle istanze locali e gli stanziamenti vengono assegnati previa valutazione dell’innalzamento qualitativo prodotto dai singoli istituti. Questo ci sembra il nodo cruciale della legge 14/2006 mentre un po’ sfuocata appare ancora la fisionomia che dovrà avere l’organizzazione sistemica del patrimonio: la norma, infatti, fornisce linee guida precise per lo sviluppo dei sistemi museali sul territorio, specificandone compiti e funzioni, ma non precisa il modo in cui tali sistemi si vadano ad integrare nella struttura sovrastante, quella dei sistemi provinciali e quella ancora superiore della rete regionale. Non si comprende chiaramente se l’architettura generale sia piramidale, con il sistema regionale all’apice, o se i diversi tipi di aggregazione di musei (locale, provinciale, regionale) mantengano una certa indipendenza altre gli uni dagli altri.
In realtà la legge sui musei ed i luoghi della cultura del 2006 rappresenta la sintesi e la ratifica di ciò che la Regione andava progettando dal 2005, a partire cioè dalla produzione del Piano di razionalizzazione e dalla definizione degli interventi dell’Accordo di Programma Quadro in materia di beni culturali: una rete di musei regionali − in parte già esistenti, in parte da realizzare come nel caso del Betile di Cagliari − che fossero in grado non solo di rappresentare un diverso aspetto della storia e della cultura regionale ma anche di catalizzare attorno a sé gli altri istituti presenti sul territorio, una volta che questi si fossero accreditati presso la Regione, ovvero dopo il raggiungimento di alcuni standard minimi qualitativi e di servizio.
Di fatto, come vedremo, a seguito dell’emanazione della norma si assiste in Sardegna alla nascita di diverse esperienze sistemiche a livello comunale ed intercomunale, mentre stentano a prendere corpo i sistemi provinciali.
La volontà regionale di messa a sistema espressa dalla legge regionale del 2006 viene riaffermata negli anni immediatamente successivi dal Programma Regionale di Sviluppo 2007-2009, in cui si prospetta la creazione di un altro polo museale tematico dedicato stavolta alla scienza e alla tecnica, dal Documento annuale di programmazione economico finanziaria per il 2009 e dal Documento Unitario di Programmazione 2007-2013. Anche il POR Sardegna Obiettivo Competitività regionale e occupazione (FESR) 2007-2013, approvato nel giugno 2007, conteneva tra le attività previste «interventi volti a dare piena attuazione al Sistema regionale dei musei» nell’ambito dell’obiettivo operativo 4.2.3, Promuovere e valorizzare i beni e le attività culturali e sostenere l’imprenditorialità nel campo della valorizzazione culturale.

Nel 2007 si avviò il processo di concertazione con gli enti locali per la predisposizione del piano triennale regionale per i musei; le istanze provenienti dal territorio furono raccolte ed inoltrate alla Regione attraverso le Province, così come stabilito dalla 14/2006. L’obiettivo era quello di costruire una pianificazione partecipata e tale prassi rispecchia uno dei principi – già enunciato nella legge regionale 14/2006 – che risulterà essere alla base dell’elaborazione del Piano regionale per i beni culturali, ovvero la cooperazione, intesa come strumento essenziale per lo sviluppo locale sostenibile, che si origina anche dall’integrazione dell’offerta culturale di un territorio, come si legge stesso Piano:

La risorsa culturale del territorio si configura come un agente attrattore del sistema, una formula di capitale in grado di agire su tutte le dimensioni del territorio, un capitale che amalgamandosi con una o più dimensioni (economica, sociale, ambientale) è in grado di generare nuove occasioni di sviluppo […]. È necessario procedere nella progressiva integrazione delle caratteristiche storiche, culturali, economiche, sociali locali, affinché sia possibile produrre un modello prospettante processi d’ibridazione […]. Attraverso questo modello, il territorio sarà in grado di generare un tipo di sviluppo auto-portante, fondato sulle caratteristiche locali, in una modalità che, inoltre, potrà consentire la sostenibilità del sistema, che sarà sostenibile proprio in quanto fondato sulle caratteristiche locali.

In fase di concertazione ogni Provincia presentò le proprie proposte consistenti nella creazione, ex novo nella quasi totalità dei casi, di un sistema o di una rete provinciale e di una serie di gestioni congiunte tra beni diversi (aree archeologiche, musei e monumenti) da attuare o potenziare nel territorio di riferimento. Tranne rarissime eccezioni – come nel caso del sistema museale Arborense, il sistema museale della Provincia di Oristano di fatto già avviato al momento della concertazione – dobbiamo anticipare che attualmente (ottobre 2009) nessuno dei sistemi provinciali ha ancora superato la fase progettuale.

Il Piano regionale per i beni culturali, gli istituti e i luoghi della cultura 2008 - 2010

Secondo le indicazioni della norma regionale 14/2006 il Piano regionale triennale avrebbe dovuto essere prodotto entro il giugno 2007; invece tale Piano fu approvato solo nel novembre 2008. Tale documento specifica dettagliatamente gli indirizzi regionali, precedentemente già espressi sia con il Piano di razionalizzazione del 2005 sia con la legge 14 del 2006, e definisce concretamente le azioni per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti a partire dal 2005.
La Regione pone alla base dello sviluppo locale il concetto di cooperazione, che interessa direttamente anche i musei e l’insieme dei cosiddetti “luoghi della cultura”; il Piano regionale colloca tra i presupposti alla base di una concreta cooperazione territoriale la reciproca interdipendenza tra musei e territorio, l’individuazione degli attori e del loro ruolo nelle attività degli istituti culturali e, soprattutto, l’individuazione di una organizzazione a livello territoriale, «definibile Sistema», che si pone come intermedia tra il singolo istituto e il «territorio regionale complessivo», descrivendola come una «rete di soggetti legati tra di loro da relazioni di interdipendenza e da meccanismi di coordinamento». A tale proposito la Regione favorisce in particolare l’integrazione delle funzioni e dei compiti dei musei e dei luoghi della cultura relativi alla tutela, alla valorizzazione e alla fruizione del patrimonio, nonché il coordinamento degli interventi inerenti tali funzioni e compiti, mediante la promozione di un sistema museale e di un sistema bibliotecario a dimensione regionale, che sono «intesi come forme di aggregazione tra musei regionali, di ente locale, parchi archeologici, ecomusei, biblioteche, archivi e altri istituti e luoghi della cultura ad essi equiparati, a livello almeno provinciale».
Il documento specifica che, poiché gli interventi regionali restano esplicitamente tesi «al consolidamento e allo sviluppo dell’esistente», ogni forma di cooperazione messa in atto deve mirare alla «razionalità economica» e creare una relazione proficua tra gli ambiti territoriali coinvolti. In altre parole la messa a sistema a livello regionale e provinciale del patrimonio culturale deve provvedere a un’effettiva razionalizzazione di quest’ultimo e delle risorse necessarie alla sua salvaguardia e fruizione, pur nel rispetto delle caratteristiche e delle vocazioni endogene del territorio. In altri termini il sistema regionale vuole essere uno strumento di coordinamento capace di rimediare al problema della ripetitività dell’offerta museale sarda, costituita spesso da musei, con analoghi contenuti culturali insistenti su uno stesso territorio.
Con il Piano triennale la Regione fornisce indicazioni su come si debba sviluppare la cooperazione territoriale nel settore musei.
In primo luogo ai musei e ai luoghi della cultura viene affidato un compito molto ambizioso: tali strutture non solo debbono integrarsi tra loro a livello locale dal punto di vista gestionale, ma hanno anche il compito di interagire con l’insieme degli attori presenti sul territorio, siano essi pubblici (scuole, amministrazioni locali, servizi sociali, trasporti) o privati (in particolare soggetti attivi nell’economia locale e nel turismo). Nello specifico il Piano individua tre diverse possibili tipologie di integrazione tra istituti e luoghi della cultura: interna, esterna e laterale. L’integrazione interna prevede la condivisione di pratiche di gestione che non si manifestano direttamente ai fruitori dei beni, quella esterna risulta percepibile all’utenza in quanto riguarda direttamente i servizi al pubblico e la loro qualità, mentre l’integrazione di tipo laterale è caratterizzata da una cooperazione tra istituti museali e filiere presenti sul territorio, private o pubbliche, volta allo sviluppo dell’economia locale. Quali che siano i soggetti coinvolti ed il tipo di integrazione praticata, viene richiesto ai singoli musei e alle strutture assimilabili l’impegno ad assumere una serie di responsabilità, tra cui contribuire alla crescita socio-culturale della collettività locale, rafforzare l’identità del territorio e la sua attrattività, ampliare le attività svolte dalle amministrazioni locali nel campo delle politiche culturali, sociali e di sviluppo turistico.
Sintetizzando, possiamo affermare che, con il Piano triennale 2008-2010, si richiede ai musei di aggregarsi per raggiungere i seguenti obiettivi: realizzare economie di scala e gestioni congiunte; uniformare l’offerta culturale locale attraverso l’adeguamento agli standard minimi qualitativi richiesti dalla Regione sulla base del Decreto Ministeriale del 10 maggio 2001; costruire un’immagine definita e coerente del territorio per affermare l’identità locale e contribuire alla costruzione di un «prodotto turistico-culturale», utile allo sviluppo economico della propria area geografica.
Per quanto concerne invece il sistema museale regionale, l’organizzazione in forma sistemica di musei e luoghi della cultura a livello territoriale – e in particolare provinciale – risulta finalizzata ad una concertazione, che potremmo definire “dal basso”, relativa alle politiche di intervento regionali: il sistema territoriale dovrebbe cioè farsi portatore delle istanze locali concorrendo così ai processi decisionali elaborati dal governo regionale; in questa ottica i sistemi ed i singoli istituti sono tenuti a fornire alla Regione, tramite le Province, tutte le informazioni relative alle attività e ai servizi attuati in modo che vi sia un monitoraggio continuo di ciò che avviene a livello locale.
Su queste premesse il Piano regionale definisce quindi funzioni, compiti e procedure relative al sistema museale regionale dando decisamente meno spazio all’individuazione delle caratteristiche dei cosiddetti sistemi museali territoriali. Di questi ultimi infatti il Piano si limita a dare una succinta definizione: «articolazioni provinciali del sistema regionale, con ruoli di strumento di adeguamento dell’offerta a livello provinciale (integrazione degli standard di offerta)». Abbiamo dunque sistemi museali su tre diversi livelli: il sistema museale regionale, i sistemi museali territoriali – di ambito provinciale – ed i sistemi museali intesi come semplici associazioni tra enti o istituti le cui conformazioni, funzioni e compiti vengono stabilite all’articolo 12 (comma 3-6) della legge regionale 14/2006.


Il Sistema museale regionale nel Piano triennale 2008-2010

Il Sistema museale regionale si articola in sottosistemi provinciali, coincidenti coi i citati sistemi museali territoriali, e viene realizzato allo scopo di coordinare le attività per il patrimonio museale sardo, aumentarne ed omogeneizzarne la qualità dei servizi e delle strutture esistenti, assicurare un’immagine unitaria, assistere e monitorare gli aderenti. Lo strumento del sistema regionale, che si profila come una cabina di regia per le attività dei musei, viene definito essenziale per la gestione del comparto, dato che «l’assenza di un’organizzazione sistemica dell’offerta limita il raggiungimento di risultati nella valorizzazione, fruizione e promozione del patrimonio».
Come stabilito dall’articolo 12 della legge regionale 14/2006, partecipano al sistema museale regionale tutti i musei di ente locale, i dodici musei regionali previsti dal Piano di razionalizzazione del 2005 e dall’APQ in materia di beni culturali firmato nello stesso anno, i parchi archeologici, gli ecomusei, i sistemi museali territoriali, purché tali soggetti risultino provvisti degli standard di qualità e di servizio richiesti dalla Regione; possono aderire al sistema regionale anche i musei di altra natura giuridica, pubblici e privati, previa stipula di opportune intese e sempre che siano dotati degli standard regionali.

Dossier a cura di Cristina Borgioli

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