Dossier Regione Emilia-Romagna

Prima del "sistema museale" nella legislazione regionale

Introduzione

Una ricognizione della produzione normativa della Regione Emilia-Romagna in materia di sistemi museali permette di rilevare come l’intervento delle istituzioni territoriali in materia di beni culturali sia stato considerevole, anche perché alimentato da un vivace dibattito che ha coinvolto molti soggetti istituzionali, non solo nel quadro delle amministrazioni locali, ma anche dell’università e della società. Un aspetto che emerge in maniera molto evidente è proprio la tendenza assunta dal Governo regionale a coinvolgere gli enti territoriali a tutti i livelli: ciò è dipeso senz’altro dalle strategie poste in essere dalla Regione e dai più generali orientamenti normativi nazionali che hanno promosso, già con gli iniziali interventi degli anni Settanta, il decentramento di alcune funzioni in materia di «musei e biblioteche di enti locali» e di «promozione della cultura» dallo Stato alle Regioni .
Anche per quanto attiene i ‘sistemi museali’, in Emilia-Romagna si è progressivamente inteso favorire il forte coinvolgimento di tutti i livelli decisionali, riconoscendo in particolare le Province (ai sensi della legge regionale n. 18 del marzo del 2000 , tuttora vigente, e del successivo d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000 ), quali enti privilegiati nelle politiche di promozione di forme di integrazione tra istituti culturali.
Nel proposito di razionalizzare le risorse a disposizione, la logica del ‘fare sistema’ ha orientato in maniera crescente e tangibile la programmazione regionale degli ultimi anni in materia di musei, biblioteche, archivi, anche se gli auspici ripetutamente manifestati in sede istituzionale non hanno sempre avuto effettiva attuazione.
Attualmente, pur tra non poche difficoltà, legate soprattutto alla disponibilità delle risorse, l’offerta museale regionale risulta essere estremamente eterogenea e caratterizzata da significative realtà sistemiche, alcune delle quali peraltro costituitesi spontaneamente e ‘in anticipo’ rispetto alla normativa di settore, rappresentata dalla citata L.R. 18/2000. Quest’ultima si rivela estremamente interessante ai fini della nostra indagine poiché riconosce nelle dinamiche di associazione fra istituti culturali uno degli strumenti da adottare per perfezionare il livello qualitativo dei musei regionali; e inoltre disciplina con precisione gli aspetti tecnici e gestionali dei ‘sistemi’.
Nella relazione che segue si propone allora un tentativo di ricostruzione delle politiche attuate dal Governo regionale in riferimento ai ‘sistemi museali’, secondo un’impostazione diacronica. Tale analisi prende le mosse dalla metà degli anni Settanta e procede quindi cronologicamente nel tentativo di delineare, anche in relazione al quadro normativo nazionale, lo sviluppo delle iniziative istituzionali regionali, privilegiando il tema dei ‘sistemi museali’, non senza tener conto – laddove opportuno - dei più generali indirizzi culturali che ne hanno costituito i presupposti.


1. Prima della comparsa del ‘sistema museale’ nella legislazione della Regione Emilia

1.1 Gli anni settanta e ottanta e la nascita dell’Istituto per i Beni culturali, ambientali, naturali

Nel corso degli anni Settanta, prende il via in Emilia la produzione normativa per il trasferimento delle funzioni amministrative secondo quanto disposto dai decreti delegati (L. 281/1970 e D.P.R. 3/1972 e 382/1975 e D.P.R. 616/1977).
In questo contesto, si segnala anche la costituzione nel 1974 dell’Istituto dei Beni Artistici, Culturali e Naturali . Sin dal principio, tale organo scientifico, dotato di personalità giuridica e di autonomia sul piano statutario e finanziario, fu concepito come punto di forza nelle strategie di programmazione culturale della Regione Emilia-Romagna, ruolo che peraltro conserva tutt’ora . L’importanza che tale organo ha rivestito nel quadro della politica regionale di settore, nonché la sua sostanziale unicità nel panorama nazionale, richiedono almeno qualche breve considerazione di carattere più generale per comprenderne le ragioni di contesto.
Le ambiziose aspirazioni che accompagnarono la redazione del progetto di legge per la costituzione dell’Istituto erano molteplici e incontravano un parere sostanzialmente favorevole da parte dei diversi gruppi politici, impegnati a discuterne l’approvazione . Una delle azioni che si riteneva di interesse prioritario, e per la quale si auspicava l’intervento del costituendo Istituto, era lo svolgimento di una ricognizione territoriale del patrimonio. Ciò avrebbe consentito la costruzione di un’adeguata base conoscitiva, considerata presupposto essenziale per impostare gli interventi concreti per il patrimonio .
Tale organo doveva quindi svolgere un ruolo di coordinamento, ma - nella profonda convinzione che dovesse «gettare le sue più profonde radici nella realtà culturale e politica delle comunità locali», scongiurando quindi il rischio di un possibile isolamento rispetto al territorio - si riteneva che un ruolo altrettanto importante fosse quello degli Enti locali .
Si programmava, infatti, di istituire Commissioni a livello locale con la duplice finalità di renderle portavoce delle istanze dei territori di propria competenza e di dotare l’istituto di strutture intermedie tra centro regionale e periferie territoriali. Tali Commissioni dovevano fungere da soggetto attivo nel supporto alla stesura del piano di programmazione culturale regionale . Il costante confronto tra Istituto e Commissioni avrebbe garantito la «democraticità di gestione», pur riconoscendo in definitiva la necessità di un raccordo con la Regione . I primi anni di attività dell’Istituto, che necessitava di una iniziale fase di assestamento istituzionale interno, furono contrassegnati da alcune difficoltà operative anche in relazione ai diversi soggetti istituzionali chiamati ad esprimersi e a concorrere alla definizione delle strategie di intervento dell’istituto medesimo . Comunque, nonostante queste difficoltà iniziali, l’IBC sarà un soggetto determinante nella definizione delle politiche culturali nel territorio regionale.
Nel 1977 alla creazione dell’Istituto si accompagnò la promulgazione di una legge regionale, con la quale la Giunta intendeva promuovere alcuni interventi per la conservazione delle strutture e per la promozione delle attività culturali (L.R. 28/1977) . La norma disponeva che «la Regione Emilia-Romagna [....] concorresse all’elevazione culturale dei cittadini per favorirne la partecipazione creativa all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese e specificamente alla determinazione delle proprie scelte» (art. 1) .
Il proposito, manifestato già nel corso dei lavori di discussione sul progetto di legge, era quello di avviare un’«azione programmata» anche in considerazione delle nuove funzioni attribuite con i decreti delegati . In tal modo la Giunta regionale intendeva investire propri contributi per «promuovere la creazione di servizi culturali a carattere polivalente, destinati ad uso pubblico, rivolti allo sviluppo coordinato della pubblica lettura e delle attività culturali nel campo del teatro, del cinema, della musica, delle arti visive, dell’informazione, dell’educazione» . Ciò anche nell’ottica di promuovere un’azione di riequilibrio sociale e culturale del territorio regionale, rivolgendo un’attenzione particolare alle realtà locali in condizioni di maggiore difficoltà . La creazione di tali ‘servizi culturali a carattere polivalente’ era da un lato diretta a favorire una fruizione collettiva delle istituzioni scolastiche, e dall’altro rivolta allo «sviluppo coordinato delle istituzioni bibliotecarie e museali».
La Regione Emilia, con questo provvedimento, intendeva non soltanto assicurare il proprio sostegno economico alla realizzazione di ‘sedi polifunzionali attrezzate’, ma anche potenziare le strutture già esistenti e favorirne l’aggregazione, nel proposito di avviare sul proprio territorio ‘sistemi di servizi coordinati’ (art. 1). Pur se il legislatore a questo punto non è intervenuto per chiarire nello specifico in cosa consistessero tali ‘sistemi di servizi coordinati’, sembra comunque evidente il proposito da parte della Giunta di istituire una logica di coordinamento tra le sedi nell’ottica di migliorarne il funzionamento e in definitiva la pubblica fruizione. Inoltre, e qui si coglie il nesso con le finalità istituzionali dell’IBC, la legge mirava alla realizzazione di «iniziative programmate e coordinate nel campo della rilevazione e della conservazione del patrimonio bibliografico, artistico e culturale», per le quali l’Istituto stesso veniva riconosciuto quale soggetto privilegiato e al quale il Consiglio regionale avrebbe concesso propri contributi .
Gli spunti di riflessione che sollecita tale provvedimento, anche ai fini della nostra indagine, sono quindi molteplici. In generale, la norma si ispirava ad un concetto estremamente ampio di cultura, che inglobava l’idea di fruizione e di partecipazione collettiva: l’obiettivo era infatti quello di coinvolgere quanto più possibile tutte le componenti sociali nella vita culturale. Questa esigenza era avvertita all’epoca anche in altre Regioni italiane ed era il riflesso di un più largo dibattito politico-istituzionale maturato nel corso degli anni Settanta .
Una delle concrete espressioni di questa intenzione doveva essere per l’appunto costituita dalla creazione dei ‘centri polifunzionali’, da destinare allo «sviluppo coordinato delle biblioteche e dei musei» sempre nella logica di un’ampia fruizione culturale. Tale aspetto risulterebbe ancor più interessante, ma non è stato approfondito o chiarito da atti normativi successivi, pertanto rimane in definitiva incerto in che modo avrebbe dovuto realizzarsi questo ‘coordinamento’. Traspariva invece nella norma un concetto di cultura comunque ampiamente inteso, e non soltanto nel senso della partecipazione da parte della collettività, ma anche perché comprendente in un’ottica di insieme attività culturali di tipo differente. Importante è sottolineare che il collegamento tra enti culturali di diversa natura – biblioteche, musei – avrebbe determinato la costituzione di un’organizzazione ramificata, incentrata su ‘centri polifunzionali’.
Nel dicembre 1983 venne approvata una nuova legge di settore. Essa determinava la partecipazione all’Istituto della Soprintendenza regionale per i beni librari e documentari, con l’obiettivo di disciplinare le «strutture, le attività e i servizi bibliotecari e archivistici di pertinenza della Regione e degli Enti locali o, comunque, di interesse locale» (art. 2) . Fra le proprie finalità, la legge indicava l’attuazione del «coordinamento delle strutture bibliotecarie e di quelle archivistiche affidate agli enti locali con il sistema regionale delle istituzioni culturali, pubbliche o private», nonché il «collegamento e la cooperazione delle biblioteche e degli archivi storici affidati agli Enti locali o di interesse locale con le biblioteche pubbliche, statali, scolastiche e universitarie e con l’organizzazione archivistica dello Stato, con le biblioteche e gli archivi di istituzioni pubbliche e private presenti sul territorio, nonché con le strutture ed i servizi delle biblioteche di altre Regioni, delle biblioteche nazionali ed estere e con gli istituti centrali dello Stato» (art. 3). Il proposito era quello di disciplinare le attività del settore in un’ottica unitaria, articolando l’attuazione degli specifici interventi in chiave territoriale, nel proposito di enfatizzare il rapporto fra il territorio e le strutture di raccolta delle testimonianze librarie e documentarie . Tale rapporto, in base a quanto suggerito dalla norma stessa, non doveva riguardare unicamente le strutture bibliotecarie e archivistiche affidate agli Enti locali o di interesse locale, ma estendersi in una prospettiva più ampia ad analoghe strutture di differente appartenenza.
Il contenuto della norma in questione si chiarisce anche alla luce del fatto che le Regioni, detenendo ormai le Soprintendenze ai beni librari, cercavano di attuare politiche concrete e capillari per garantire il servizio bibliotecario in tutte le aree, anche le più periferiche, in maniera attiva e continuata. Questa linea politica precorre in molti aspetti e riesce ad attuare un’analoga, ma non sempre effettivamente concretizzata, strategia per i ‘sistemi museali’. Ciò avviene non solo in Emilia-Romagna ma anche in molte altre Regioni italiane: per ricordarne solo una, basti citare la Puglia che nel 1979 approva, nello stesso anno, due norme, una per le biblioteche – e i ‘sistemi bibliotecari’ – e un’altra per i musei – e i ‘sistemi museali’ .
L’attenzione rivolta alla definizione normativa del modello organizzativo di biblioteche e archivi ha contribuito a stabilirne nella Regione Emilia-Romagna il primato cronologico rispetto alla situazione dei musei . Nella Regione, infatti, la normativa sui ‘sistemi museali’ viene prodotta con alcuni anni di ritardo. Se fino agli anni Ottanta non si ravvisano provvedimenti significativi da parte del governo regionale per una politica di coordinamento dei musei, nel corso del decennio successivo, si registrano invece i primi interventi da parte della Giunta in questa direzione e vengono concretamente istituite le prime realtà sistemiche . Ciò nonostante l’elaborazione concettuale da parte dei funzionari delle Soprintendenze avesse raggiunto vertici altissimi: nei primi anni Settanta Andrea Emiliani a capo della Soprintendenza alle Gallerie promuoveva indagini territoriali e concrete ricognizioni con cui cercava di ricostruire il tessuto delle ‘mappe’ culturali. La partizione provinciale e diocesana, la presenza di istituti scolastici e la direzione dei flussi turistici erano tutti elementi che venivano tenuti presenti nel valutare l’impostazione e la programmazione delle politiche per la cultura. Il museo storico era concepito come un sistema conchiuso in sé, una immagine ritagliata e fissa di un’epoca, che quindi doveva mantenersi fedele ad essa, dotandosi però dei mezzi di comunicazione utili ad avvicinare il cittadino al proprio passato. Queste riflessioni non riuscirono però talvolta a trovare concreta traduzione e risposte pronte nelle amministrazioni locali, ma sono ancora oggi centrali nella museologia italiana.

Comparsa del "sistema museale" nella legislazione regionale

2. Comparsa del concetto di ‘sistema museale’ nella legislazione della Regione Emilia Romagna

Un primo riferimento ad una logica di ‘messa a sistema’ degli istituti museali potrebbe riconoscersi nella L.R. 20 del 1990, Norme in materia di musei di Enti locali o di interesse locale. Tale norma prevedeva che la Regione e gli stessi Enti locali incentivassero il coordinamento delle istituzioni e delle attività museali di rispettiva competenza . Più precisamente la Regione intendeva sollecitare, con il concorso degli Enti locali, «l’istituzione e lo sviluppo dei musei [...]» (art. 1). Con questa norma alla Regione veniva attribuito il compito di programmare gli interventi e di assicurare il funzionamento degli istituti museali, mentre alle Province si riconosceva la facoltà di valorizzare l’offerta museale del proprio territorio, anche attraverso il coinvolgimento di associazioni ed istituti culturali attivi nel settore. Alla luce di un costante incremento del numero di musei (un dato questo che gli amministratori non giudicavano comunque in termini del tutto positivi) si avvertiva la necessità di promuovere una reciproca integrazione fra gli istituti museali, attraverso forme di collaborazione che permettessero di conseguire obiettivi comuni, anche mediante la condivisione delle risorse . A tale riguardo, per agevolare un atteggiamento attivo e propositivo, si riconosceva altresì all’IBC e agli Enti territoriali la facoltà di sottoscrivere convenzioni con altri soggetti (art. 9) .
Con questa legge dunque si impostava una politica volta al coordinamento, allo sviluppo e all’integrazione dei musei, senza però utilizzare la terminologia esplicita dei ‘sistemi museali’. Ciò sarebbe accaduto invece di lì a poco.
Sul fronte della predisposizione degli atti di programmazione, nel 1992, la Giunta inseriva fra gli obiettivi della propria strategia il «consolidamento di un sistema museale integrato ed articolato in sottosistemi, provinciali o subprovinciali, intesi come aree territoriali omogenee ed ideali per affrontare l’analisi dell’esistente e la progettazione di modelli di gestione dei servizi comuni e di itinerari di valorizzazione turistico-culturale» . In tal caso si esplicitava la connessione con la legge del 1990 e risultava evidente l’adozione di quel corredo terminologico che, nel frattempo, era stato messo a punto a livello nazionale: va in fatti ricordato che negli anni 1990-1992 era stata riunita la Commissione ministeriale Covatta, incaricata di effettuare un’indagine sulla condizione dei musei italiani, e che nel 1992 la stessa Commissione aveva presentato un disegno di legge per il «sistema museale nazionale» . Inoltre nel 1990 la Regione Umbria aveva approvato una legge regionale esplicitamente e precisamente diretta a descrivere l’organizzazione dell’istituendo ‘sistema museale regionale’. Erano dunque anni in cui questa espressione circolava molto, riscuotendo notevole fortuna sia nella redazione degli atti ufficiali, sia nella formulazione di ‘discorsi pubblici’ inerenti il patrimonio, sia nella pubblicistica locale e nazionale.
Le intenzioni espresse nella delibera del 1992 vengono riprese nel primo Piano Poliennale, approvato ai sensi della citata L.R. 20/1990 nel 1992 . Questo atto ufficiale di programmazione rappresenta un momento estremamente significativo: indicava infatti fra gli obiettivi per il quadriennio di riferimento la necessità di stabilire indicazioni preliminari per la costituzione dei sistemi museali; inoltre si reputava opportuno individuare alcuni possibili filoni tematici di riferimento proprio per favorire l’attivazione di forme di aggregazione fra musei. Si affermava infine la necessità di porre in relazione le sedi già esistenti, proprio per favorire la razionalizzazione delle risorse: il Piano Poliennale per il 1992-1995 mirava a favorire i «progetti intermuseali coordinati dai Comuni o dalle Province» attraverso l’attivazione di opportuni strumenti di cooperazione e con il concorso economico regionale .
In forza di tali previsioni, e sulla base delle disposizioni previste dalla legge 142 del 1990 , maturano progressivamente nel corso degli anni Novanta le prime significative esperienze in quest’ambito: risultano infatti attivati i sistemi provinciali di Rimini, Ravenna, Modena, promossi dalle relative amministrazioni.
Nel 1993, è istituito il Sistema territoriale integrato dei Musei di Rimini , prima realtà sistemica nella Regione, istituito per iniziativa del Circondario di Rimini, ente regionale di sperimentazione, costituito in attesa della stessa Provincia di Rimini . L’accordo per l’attivazione del sistema, per il quale si rivelò determinante il contributo finanziario della Regione, fu sottoscritto inizialmente da sei Comuni, per un totale di una decina di musei partecipanti . In seguito il sistema si è ampliato arrivando a comprendere dieci comuni e quindici sedi museali, di proprietà pubblica e privata .
L’obiettivo che il Circondario si era proposto, promuovendo l’aggregazione fra i musei del riminese, diffusi sulla costa e nell’entroterra e tipologicamente dissimili, era quello di dotare tali piccole strutture di adeguati servizi e di una gestione che rispondesse a criteri di economicità e qualità. La realizzazione delle finalità di sistema veniva attribuita ad un Comitato di coordinamento: a quest’ultimo, formato da un rappresentante qualificato di ciascun museo e dal Responsabile del Servizio Beni ed Attività culturali della Provincia di Rimini, era un ruolo determinante anche nel merito delle scelte a carattere finanziario. L’impegno del Comitato non si rivolgeva all’istituzione di un biglietto unico, quanto piuttosto a iniziative di valorizzazione e di promozione del sistema: giornate di presentazione, convegni, la pubblicazione di una collana delle Guide dei Musei della Provincia e di quaderni didattici per le scuole. Va inoltre segnalata la creazione di un sito web, che riunisce nel suo insieme l’offerta museale, permettendo fra l’altro l’accesso virtuale a ciascuna sede .
Mentre questo Sistema territoriale integrato dei Musei di Rimini era in gestazione, gli atti di programmazione continuavano ad utilizzare l’espressione ‘sistema museale’ allargandone l’interesse a tutto il territorio regionale. Nel suggerire all’Istituto le linee di indirizzo per la predisposizione del piano annuale in materia di musei, ai sensi della citata L.R. 20/1990 , la Giunta regionale, con proprio provvedimento, individuava tra gli obiettivi da conseguire nell’ambito del costituendo piano, la necessità di «conformarsi ad un concetto di equilibrio nella dislocazione territoriale degli interventi, nell'appartenenza tipologica delle istituzioni ammesse a contributo e nelle tipologie degli interventi accolti, individuando i poli emergenti del sistema museale regionale», nonché di promuovere l’«avvio di consistenti interventi di ristrutturazione, ampliamento, allestimento, finalizzati soprattutto al miglioramento delle condizioni d'accesso ed alla valorizzazione dei maggiori musei storici» . Affiorava dunque in sede istituzionale un approccio ampio e di carattere programmatico, che intendeva riferirsi non ai singoli ‘sistemi museali territoriali’, bensì a tutta la dotazione museale della Regione. Tuttavia, benché ulteriori indicazioni sulle concrete modalità di attuazione di tale intervento non venissero fornite dalla Giunta, il documento, approvato a distanza di alcuni mesi e recante per l’appunto il Piano di Intervento per il 1995, non sembra aver finanziato progetti di integrazione tra istituti culturali . Fra gli interventi da finanziare venivano scelte attività da svolgersi per lo più presso singole sedi museali.

Ulteriore fattore che si aggiunge ai precedenti è l’introduzione nella normativa regionale anche del concetto degli ‘itinerari storici’ . Nello stesso 1995 infatti veniva promulgata una legge specifica in materia (L.R. 32/1995), che precisava in primo luogo il significato di ‘itinerario storico’, qualificato come «insieme dei percorsi storici che conducono da una località all’altra in un unico ambito territoriale, e che si sviluppano secondo direttrici di rilevanza internazionale, interregionale, interprovinciale e locale» . La legge, che secondo i proponenti era in grado di «mettere in atto una sperimentazione, forse unica a livello nazionale, per definire tanto le misure di tutela e salvaguardia, quanto gli interventi possibili ai fini di una loro corretta riqualificazione [...]», mirava a riconoscere le «direttrici storiche» sul territorio regionale e a individuare quindi itinerari di interesse storico, in grado di valorizzarne globalmente le emergenze rilevate. Tali interventi, tesi ad enfatizzare le relazioni fra il territorio regionale e gli itinerari, anche in un’ottica di promozione turistica, potevano essere promossi da Comuni, Province, Circondario di Rimini e Comunità Montane, «anche in concorso con soggetti pubblici o privati interessati alla tutela e alla valorizzazione degli itinerari storici e le associazioni di strada» (art. 3) .
Il testo di legge merita di essere preso in considerazione anche nel nostro caso poiché rivolge l’attenzione ai fenomeni di aggregazione di enti culturali di varia tipologia sul territorio. In questo caso, il legislatore, che pure si è soffermato attentamente a definire il concetto di ‘itinerario storico’, non ha tuttavia provveduto a configurarne nel dettaglio la morfologia; ha piuttosto concentrato l’attenzione sugli aspetti economici del provvedimento (tipologia di interventi, beneficiari, criteri di assegnazione), tralasciando dunque gli aspetti ‘culturali’ dell’itinerario.

Riguarda invece più direttamente il tema dei sistemi museali, l’istituzione nello stesso anno (1995) del Sistema Museale di Ateneo di Bologna . La sua nascita seguiva la costituzione del ‘Centro interdipartimentale servizi museali e archivistici’ (CISMA), attivo a sua volta dalla fine degli anni Ottanta. Il Sistema, dotato di un proprio regolamento, intendeva promuovere le collezioni museali e i fondi archivistici di proprietà dell’Ateneo in un’ottica di coordinamento e progressiva integrazione . Si intendeva inoltre perseguire il razionale impiego delle risorse a disposizione e un’adeguata politica di valorizzazione dei singoli istituti, favorendone la pubblica fruizione, attraverso l’organizzazione di attività divulgative e didattiche, rivolte in particolare all’utenza scolastica .

Nel definire le linee di indirizzo per il 1996, si denunciava la carenza di risorse a disposizione per il biennio 1996-1997 . Si ribadiva inoltre la necessità di migliorare gli interventi ai fini di una maggiore «tempestività, efficacia e produttività all'intervento regionale» e di predisporre una graduatoria, basata sulla capacità di attivazione ed esecuzione dei progetti stessi. Sulle finalità da perseguire, si raccomandava di privilegiare quei progetti che intendessero favorire l’integrazione a livello regionale e provinciale fra gli istituti pubblici e privati operanti nel settore. Ciò doveva avvenire per risolvere le problematiche inerenti la conservazione, valorizzazione e gestione del patrimonio e per potenziare – anche attraverso una maggiore disponibilità di professionalità e risorse tecniche - il ruolo delle singole amministrazioni provinciali nell’ambito della programmazione. Ma soprattutto, compiendo un ulteriore passo, si intendeva promuovere la cooperazione fra istituti museali di proprietà di Enti locali o di interesse locale, anche nella prospettiva di un’integrazione con i musei di proprietà statale, atenei o istituti di ricerca .
Fra le linee di indirizzo suggerite per la redazione del relativo piano annuale, si dichiarava di «privilegiare i progetti integrati, a scala provinciale o regionale» . Si favorivano in particolare quelli che «prevedevano un alto grado di coordinamento delle istituzioni pubbliche e private, al fine di affrontare e risolvere problemi comuni di conservazione, valorizzazione del patrimonio, nonché di gestione» . Ciononostante il piano di intervento approvato successivamente finanziava per lo più interventi da attuarsi presso le singole sedi museali del territorio regionale. Pertanto, di nuovo, nonostante fosse stata apertamente dichiarata la volontà di favorire l’aggregazione tra istituzioni, poi nella realtà si andavano a finanziare progetti di recupero e restauro delle singole istituzioni.
Nel novembre del 1997 veniva intanto avviato il Sistema Museale della Provincia di Ravenna, con l’iniziale partecipazione di venti musei, fino a includerne un numero crescente . Come quella riminese, questa iniziativa era finalizzata a garantire ai musei più piccoli, e quindi più deboli anche dal punto di vista finanziario, servizi che altrimenti, restando isolati, sarebbero stati difficilmente attivabili. Inoltre, secondo quanto si apprende dalla stessa delibera istitutiva del sistema, i rapporti fra i musei sono regolati da convenzioni ufficiali, di durata quinquennale e rinnovabili, che la Provincia di Ravenna stipula con i singoli enti proprietari dei musei interessati, sia pubblici che privati . Il Sistema museale ravennate è dotato di un Comitato scientifico composto dai direttori o responsabili dei musei aderenti, ma sul piano strettamente amministrativo rientra nel quadro delle attività del Settore Beni e Attività Culturali della stessa Provincia, con il comprensibile svantaggio di dipendere troppo strettamente dalle decisioni di un organo politico, anziché tecnico. Tale organizzazione veniva invece presentata, all’atto dell’istituzione, come un modo per rendere più rapide e snelle le procedure amministrative del Sistema.
I risultati conseguiti dal Sistema museale di Ravenna concernono soprattutto la razionalizzazione dei costi e la promozione di un’immagine unitaria, tanto attraverso un logo comune, quanto attraverso numerose iniziative editoriali , nonché l’attivazione di un sito web , che ospita tutti i musei del territorio anche non aderenti. È stato inoltre allestito un Laboratorio provinciale per la didattica museale, suddiviso in archivio e biblioteca e riconosciuto di valenza regionale dall’IBC . Il sistema museale - che non prevede un biglietto unico – è composto da musei di enti locali e di privati, oltre che dal Museo Nazionale delle Attività Subacquee di Marina di Ravenna.
Nel 1997, utilizzando le opportunità della L.R 20/1990 il Settore Cultura del Comune di Bologna (Ufficio ‘Bologna Musei’) avviava l’iniziativa Bologna dei Musei, diretta a riunire - mediante accordi informali - complessivamente quasi quaranta musei di varia proprietà . Tale progetto, concepito in vista dell’iniziativa Bologna-Città della Cultura 2000, era esplicitamente finalizzato a garantire alle istituzioni museali coinvolte, a prescindere dalle dimensioni e dalla natura, servizi adeguati, in grado di esercitare in ultima analisi un positivo influsso sull’immagine della città di Bologna . Ferma restando la piena autonomia delle strutture sul piano della gestione, l’iniziativa Bologna dei Musei intendeva potenziare soprattutto la comunicazione dei musei con il territorio e i cittadini, migliorando in primo luogo gli strumenti di informazione (sito web, logo identificativo, predisposizione del materiale divulgativo cartaceo o digitale); e inoltre, sotto la guida unitaria dell’Assessorato alla Cultura, venivano organizzate le attività didattiche in maniera coordinata .
In questa prospettiva inoltre veniva riconsiderata l’intera politica tariffaria, con l’elaborazione di formule adatte alle possibili fasce di utenza; si è quindi conseguito il risultato di rendere omogenei gli orari di apertura e le condizioni di accesso ai musei aderenti, superando la notevole frammentazione iniziale. Si è così gradualmente evoluta la fisionomia dell’offerta museale del Comune di Bologna, in particolare dal 1997 .
Nella messa in atto di questa iniziativa, che puntava soprattutto all’elaborazione di una immagine comune e di servizi coordinati, una delle principali problematicità ha riguardato la diversa proprietà degli istituti aderenti al progetto, non solo nella definizione delle strategie di intervento, ma anche nella gestione delle entrate derivanti dalle azioni condivise. L’iniziativa, definita da alcuni come un «sistema di comunicazione integrata» , si fondava dunque sulla condivisione di scelte uniformi per la comunicazione e il marketing, lasciando invariato l’assetto istituzionale delle singole strutture aderenti e riservando gli aspetti gestionali agli enti proprietari. La nozione di ‘sistema’ tende ad ampliarsi considerevolmente se invece si tiene conto del fatto che le attività di comunicazione e promozione vengono condotte per la più parte in un’ottica unitaria, che coinvolge altri musei presenti nel territorio urbano, ma appartenenti ad enti diversi dal Comune .
Oltre ai tre precedenti – il sistema museale riminese, quello ravennate e quello bolognese - nel 1998 prendeva il via un quarto progetto. Veniva infatti istituito il Sistema Provinciale Modenese, attraverso la sottoscrizione di una specifica convenzione tra la Provincia e gli enti pubblici e privati partecipanti . Gli istituti museali aderenti erano tipologicamente molto vari, anche sul piano della proprietà: pubblici (comunali, provinciali, universitari), privati e alcuni appartenenti ad enti ecclesiastici . Gli obiettivi esplicitati riguardano il sostegno alle realtà museali locali medio-piccole e l’attivazione di iniziative di promozione e di conoscenza dei musei, per migliorarne la fruibilità e lo scambio di esperienze. Anche nel caso modenese, la convenzione esplicita le finalità, gli strumenti, l’organizzazione (sono costituiti due Comitati, uno tecnico, il secondo di comunicazione e promozione ), i requisiti di accesso al sistema, nonché gli obblighi riconosciuti agli aderenti, tra cui il pagamento di una quota annuale di partecipazione . L’attività del sistema si è concentrata principalmente sulla promozione dei musei, sia a mezzo stampa (depliant, pubblicità, partecipazione ad eventi promozionali), sia tramite il sito web regionale . Ampio spazio è stato riservato altresì alla formazione degli operatori museali e alle attività didattico-divulgative.

Dal 1998 è inoltre attivo un quinto progetto: il Sistema Museale di Cesena, gestito dal settore Cultura-Reparto Musei e Gallerie del Comune di Cesena , che riunisce la Pinacoteca, il Museo Archeologico, il Museo di Scienze Naturali e quello di Storia dell’Agricoltura. Il Sistema offre al pubblico guide informative, cataloghi sulle raccolte civiche, supporti in formato digitale, nonché un portale internet . Fra i servizi offerti si registrano iniziative didattiche per l’utenza scolastica, pacchetti turistici e prenotazioni di visite guidate. A proposito del sistema cesenate, la Corte dei Conti ha espresso nella sua ben nota indagine un parere non del tutto soddisfacente, legato alla valutazione di alcuni dati, inerenti l’affluenza annuale nei musei appartenenti al sistema e le relative voci di entrata/spesa: tali dati rivelano di fatto che nel 2002 il numero dei visitatori risultava attestarsi al di sotto della media dei musei regionali, mentre nel triennio 2000-2002 si è registrato un tangibile incremento di spesa, pur non offrendo servizi accessori . La lettura di questi dati ha spinto quindi gli autori dell’indagine a suggerire una più generale considerazione sull’effettiva opportunità di ‘fare sistema’, e sulla necessità di intervenire per migliorare gli aspetti organizzativi.

Nel frattempo, in sede regionale si era avviata una più profonda riflessione in materia di musei di enti locali, nel proposito di modificare la legge regionale del 1990 fino a quel momento in vigore. La Giunta reputava, infatti, il 1998 come una fase di transizione , nell’attesa dell’approvazione di una nuova normativa di settore all’epoca in fase di elaborazione . La nuova norma sarebbe stata approvata nel 2000, ma nel frattempo proseguiva il dibattito normativo nel più ampio quadro nazionale che a partire dal 1997 si stava realizzando nel federalismo amministrativo ‘a costituzione invariata’, con il nuovo riparto di funzioni anche attraverso l’affidamento di deleghe alle Regioni a statuto ordinario e agli Enti locali .
Nel 1999 fu promulgata la L.R. n. 3/1999, Riforma del sistema regionale locale che, recependo tali disposizioni, intendeva procedere ad una riforma strutturale del sistema regionale e locale, intervenendo in favore di una ridefinizione dei rapporti fra governo ed enti territoriali, nel pieno riconoscimento dell’autonomia di questi ultimi. Con questa legge la Regione provvide fra l’altro a ridefinire le funzioni dell’Istituto beni artistici, culturali e naturali, riconfermandone però il profilo di organo operativo tecnico-scientifico della Regione (artt. 208-210) . Nel testo di legge, oltre a specificare che «l’organizzazione, il funzionamento e il sostegno dei musei e degli altri beni culturali la cui gestione è trasferita agli Enti locali ai sensi del D. Lgs. n. 112 del 1998» sono disciplinati dalla legislazione regionale di settore, vengono sinteticamente ribaditi anche i criteri in base ai quali il governo regionale intendeva riordinare la normativa vigente (art. 208, comma 3). Tra questi criteri meritano una menzione particolare il proposito di incentivare «l’ottimale esercizio dell’attività di gestione dei beni culturali», mediante il ricorso a formule di collaborazione fra il governo centrale, la Regione e gli Enti territoriali, inclusi altri enti pubblici e privati, «promuovendo l’autonomia gestionale in relazione alle caratteristiche dei singoli beni e alle esigenze di conservazione e promozione degli stessi, nonché l’attività e lo sviluppo di forme di coordinamento e cooperazione sovracomunale e di area vasta» .
E ancora, nel testo di legge in questione, un concreto riferimento riguardava l’individuazione di standard scientifici, organizzativi e di fruizione comuni per la gestione di biblioteche, musei e altri beni e quindi anche per la promozione «del sistema dei beni culturali, in particolare attraverso interventi diretti o convenzioni e altri accordi tra Stato ed enti pubblici e privati».
Anche in questo testo compare dunque la concezione della creazione di un insieme unitario, ma strutturato e organizzato al suo interno, di beni culturali in senso lato. In questo insieme rientravano dunque anche i musei e in questo quadro i due concetti chiave di ‘concessione di autonomia’ e del ‘rispetto degli standards’ di servizio tornano come punti cardine dei progetti di legge più articolati in materia.

Dopo il "sistema museale" nella legislazione regionale

3. Dopo la comparsa del ‘sistema museale’ nella legislazione della Regione Emilia

Al marzo del 2000 risale la sottoscrizione da parte del Governo e della Giunta regionale dell’Emilia-Romagna dell'Intesa Istituzionale di Programma, nella quale sono state stabilite le finalità dell’azione condivisa tra le parti in materia di beni e attività culturali . In particolare, si intendevano attuare interventi nell’ambito del territorio regionale, nel periodo 2001-2003, attraverso alcune linee programmatiche di riferimento, poi riprese nel successivo Accordo di Programma Quadro, del giugno 2001 .
Per quanto riguarda nello specifico il settore dell’organizzazione museale, appare decisamente preponderante l’intervento per la ristrutturazione di sedi già esistenti o per la creazione di nuove sedi museali. Non compare uno specifico interesse per la strutturazione sistemica della propria offerta museale.
Questa assenza può sorprendere se si considera che dall’approvazione della legge regionale del 1990 al 1998 erano stati istituiti ben cinque sistemi museali, peraltro sperimentando anche soluzioni gestionali diverse. D’altra parte, contestualmente, si procedeva alla promulgazione della nuova normativa di settore, la L.R. 18 del 24 marzo del 2000, nella quale si dedica particolare attenzione alla costituzione dei ‘sistemi museali’. L’elaborazione di questa nuova legge prende le mosse dalla constatazione che la normativa fino a quel momento in vigore - la citata L.R. n. 20/1990 - dovesse essere aggiornata sulla base delle più recenti modifiche introdotte dal d.lgs 112/1998, nonostante – come si è detto - alcuni aspetti fossero stati in parte già recepiti anche dalla citata L.R. 3/1999.
La relazione illustrativa della legge del 2000 ne esplicita, pur se in maniera fortemente sintetica, i presupposti di fondo : l’applicazione della L.R. 20/1990 aveva determinato non poche difficoltà in ordine alla gestione dei contributi, comportando fra l’altro il rischio di una dispersione delle risorse da impiegare nel settore della cultura. Si lamentava inoltre un limitato coinvolgimento delle amministrazioni provinciali nel settore in questione e la concreta difficoltà di definire strategie coordinate di intervento nel territorio, a causa di un limitato livello di cooperazione tra le sedi museali .
In riferimento alle biblioteche e agli archivi storici di enti locali o di interesse locale invece, l’applicazione della legge 42/1983, fino a quel momento in vigore, aveva contribuito in modo senz’altro determinante a disciplinare il settore, ma si avvertiva ormai l’esigenza di aggiornare anche questa norma . Più precisamente, si riteneva indispensabile intervenire, in primo luogo, per potenziare la struttura ‘sistemica’ dei servizi bibliotecari, affinché – pur mantenendo la propria autonomia – potessero acquisire una dimensione regionale, concorrendo a definire nel loro complesso l’offerta emiliano-romagnola. Di conseguenza si ribadiva l’opportunità di promuovere, sulla base degli incoraggianti risultati conseguiti a livello bibliotecario, l’accostamento della realtà bibliotecaria a quella museale, e più generalmente culturale: si manifestava dunque il proposito di uniformare «le procedure organizzative dei due comparti» e «valorizzare al meglio le loro sempre più ravvicinate metodologie gestionali» .
A riprova di questa previsione di legge si può citare l’esplicita dichiarazione dell’Assessore alla Cultura, Lorenza Davoli. Nel corso di una seduta della Commissione Consiliare Permanente ‘Scuola, Cultura e Turismo’ (9 dicembre 1999), affermava che questo progetto di legge – traendo in parte ispirazione dal disposto della L.R. 3/1999 di recepimento del d.Lgs. 112/1998 – avrebbe dovuto riunire «altre azioni politiche previste nelle leggi regionali 42/83, 20/90, 28/77, in un unico articolato». Inoltre l’assessore riconosceva che «se il giudizio per la legge sulle biblioteche è stato positivo, quella sui musei ha avuto difficoltà di applicazione. Le funzioni attribuite a Comuni e Province di programmazione su base territoriale, vanno incentivate e il trasferimento ai Comuni della gestione va integrata nel conferimento di risorse». In riferimento al settore dei musei, si ribadiva l’esigenza di «realizzare un sistema integrato con altri istituti culturali e territoriali» . Ciò avrebbe reso indispensabile una integrazione sul piano delle competenze scientifiche e una sostanziale accentuazione del principio di sussidiarietà fra le istituzioni interessate.
La L.R. n. 18/2000, abrogativa della L.R. 20/1990, è stata dunque impostata per realizzare questi obiettivi e risolvere queste difficoltà avvalendosi delle novità introdotte nel panorama normativo italiano, in particolare degli orientamenti del d.lgs. 112/1998 .
Dopo aver definito i principi e le finalità della Regione in materia di beni culturali (artt. 1-2) e dopo aver delineato i concetti di ‘istituto culturale’ (biblioteche, archivi e musei di Enti locali o di interesse locale) e di ‘bene culturale’ (con richiamo all’art. 148 dello stesso D.Lgs. 112/1998) , il legislatore regionale ha specificato gli ambiti di competenza della Regione e degli Enti locali, in rapporto ai diversi livelli istituzionali.
Alla prima, ferme restando le prerogative di autonomia riconosciute agli stessi Enti locali, vengono confermate le «funzioni di indirizzo e programmazione in materia di beni e istituti culturali degli enti locali o ad essi affidati» e più precisamente la responsabilità nella redazione del Programma poliennale e l’approvazione del Piano annuale. Alla Regione si attribuiscono inoltre responsabilità per l’attuazione, tramite convenzioni, di interventi diretti alla valorizzazione di «beni e istituti culturali di particolare rilevanza».
Nell’ambito dell’esercizio delle proprie funzioni, che rispetto alla L.R. 20/1990 vengono più dettagliatamente elencate, la Regione può far ricorso a ‘convenzioni’ da stipulare con soggetti sia pubblici che privati, purché proprietari di istituti culturali o di raccolte di interesse culturale, nell’ottica di ampliare l’organizzazione delle biblioteche e dei musei della Regione. Scendendo ulteriormente nel dettaglio, il legislatore regionale ha inteso anche disciplinare il rapporto con l’Istituto Regionale per i Beni Artistici, Culturali e Naturali, della cui collaborazione la Regione si avvale per l’adempimento dei propri compiti istituzionali .
Inoltre, alle Province si riconoscono le funzioni nell’ambito della «programmazione e valorizzazione dei beni e degli istituti culturali» . Tra queste si esplicita in particolare (art. 4, comma 1) il concorso alla valorizzazione tramite la programmazione e il coordinamento dei servizi nonché il «il potenziamento delle strutture anche attraverso la cooperazione e l'attivazione di sistemi tra gli istituti culturali, tenendo anche conto delle esperienze maturate e del ruolo che possono svolgere istituti idonei del territorio» .
Questo rappresenta un dato di estremo interesse, anche alla luce della precedente normativa: se la L.R. 20/1990 infatti attribuiva genericamente alla Regione, alle Province e ai Comuni la possibilità di incentivare convenzioni tra gli istituti museali (art. 7), con la L.R. 18/2000 si individua proprio nella Provincia il soggetto privilegiato per «l’attivazione di sistemi tra gli istituti culturali» (art. 4 comma 1, lett. a). Alla Provincia inoltre è riconosciuta la facoltà di favorire l’«integrazione delle risorse ed il potenziamento della cooperazione culturale attraverso la sottoscrizione di accordi di programma e la stipula di convenzioni per attività concordate di norma con l’Istituto regionale per i beni artistici, culturali e naturali» (art. 4, comma 2).
Alle stesse Province, e questo costituisce un ulteriore elemento di novità rispetto al quadro precedente, si riservava il compito di approvare (sentito il parere dell’Istituto per i beni artistici, culturali e naturali e in concomitanza con l’approvazione del bilancio regionale preventivo ) il piano annuale previsto dall’articolo 8 della stessa legge e riguardante gli interventi per gli «istituti culturali e i beni culturali». Tale piano annuale, redatto «in conformità con il programma poliennale e tramite concertazioni con i Comuni», comprende gli interventi che sia la Provincia, sia i Comuni propongono di attuare (con riferimento anche alle disponibilità delle risorse finanziarie) , sia le «proposte relative agli interventi di competenza dell’Istituto per i beni artistici, culturali e naturali» (art. 8, comma 2). Il resoconto dell’andamento delle attività e dell’impiego delle risorse finanziarie è a cura della stessa Provincia (art. 8, comma 3).
In tal modo, l’attività programmatica veniva strutturata secondo una logica organizzativa interistituzionale: il Governo regionale e gli Enti territoriali, ciascuno secondo le proprie competenze, avrebbero dovuto quindi favorire la cooperazione dei soggetti operanti nel settore, incentivando concretamente l’integrazione delle risorse.
Per il perseguimento delle attività previste dalla L.R. 18/2000, le amministrazioni provinciali possono promuovere forme associative, mediante la sottoscrizione di convenzioni per interventi pianificati con l’Istituto per i Beni Artistici, Culturali e Naturali. Proprio con quest’ultimo, le Province sono inoltre invitate a cooperare (anche in forza dell’art. 2 della L.R. 29/1995), «con particolare riferimento all’incremento della cooperazione bibliotecaria, archivistica e museale e alla costituzione di sistemi organizzativi di cui agli artt. 12 e 15» (L.R. 18/2000, art. 4, comma 3).
Ai Comuni vengono invece riconosciuti ulteriori compiti, in particolare nel quadro dell’organizzazione e dell’apertura al pubblico di «servizi culturali e informativi integrati, al fine di garantire il diritto dei cittadini all’informazione, alla documentazione e alla formazione permanente»; a tale scopo, favoriscono inoltre lo scambio con le reti informative proprie e quelle di altri enti .
In generale, poi, nel quadro della programmazione regionale di intervento, la Regione elabora il piano poliennale di intervento, che include anche le linee programmatiche per l’organizzazione bibliotecaria e museale . La stessa norma inoltre, nel medesimo articolo, prevede l’adozione di forme gestionali utili per l’ottimizzazione delle risorse da parte degli istituti culturali, con altri soggetti pubblici e privati .
Queste legge amplia le previsioni di intervento, poiché prevede che la cooperazione non sia limitata ai soli musei, ma includa anche altri istituti culturali, in una prospettiva di insieme. La legge dispone inoltre che «i musei e i beni culturali costituiscono sistemi integrati sul territorio, che interagiscono e cooperano con gli altri istituti culturali per garantire la più diffusa conoscenza del patrimonio culturale della Regione e per promuovere la sua funzione educativa, nonché la sua corretta conservazione e valorizzazione anche ai fini del turismo culturale» . Per quanto riguarda più specificatamente i musei, è stata ribadita la facoltà di consociarsi in sistemi anche operanti al di fuori dei confini regionali o nazionali.
Tale norma, così come il successivo documento programmatico del 2001, ha dunque costituito in primo luogo lo strumento con cui la Regione Emilia-Romagna ha inteso pianificare l’organizzazione sistemica degli istituti culturali . Essa però è valsa anche come necessaria presa d’atto dell’esistenza e dell’esperienza di alcuni sistemi museali nati già negli anni Novanta.
Nel nuovo testo di legge, la costituzione di ‘sistemi museali’ ha ricevuto quindi una specifica attenzione, per potenziare la promozione e la fruizione dei beni attraverso una più incisiva azione programmatica e per garantire il rispetto della ‘qualità’ nella realizzazione degli interventi. Nella medesima prospettiva si inseriva infatti anche il tema del conseguimento degli ‘obiettivi di qualità’, cioè gli standard di servizio e di professionalità degli addetti dei musei, la cui elaborazione era attribuita all’IBC, in collaborazione con gli altri soggetti interessati e le organizzazioni professionali coinvolte . Il rispetto di tali ‘obiettivi di qualità’, verificato dall’IBC, è peraltro ritenuto una «condizione per la concessione di contributi» (comma 6) e inoltre, per poter accedere ai contributi stabiliti dalla norma stessa, la medesima L.R. 18/2000 prescrive l’inserimento degli stessi standard nei regolamenti degli istituti culturali (comma 6). Il governo regionale quindi, ancor prima dell’approvazione del D.M. del 10 maggio 2001, Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei (art. 150, comma 6, D.lg. n. 112/1998), individuava come proprio compito l’elaborazione di tali obiettivi di qualità, obiettivi che trovarono tuttavia concreta espressione solo in un secondo momento, in seguito all’approvazione della DGR 309 del 2003, sulla quale si tornerà a breve.
Con la L.R. 18/2000, il governo regionale ha dunque inteso intervenire nel settore della cultura, ridefinendo il profilo delle competenze dei soggetti istituzionali coinvolti a vario titolo sul piano della programmazione.
È stato rafforzato il ruolo delle Province nell’ambito delle programmazione; sono stati precisati i ruoli dei Comuni; sono state rafforzate le indicazioni verso la messa a sistema non solo di musei, ma anche di altri istituti culturali.
In attuazione del dettato normativo (art. 7, comma 4), e in attesa che venisse predisposto un Piano pluriennale di intervento, è stato quindi approvato dalla Giunta nel 2000 il primo Piano Annuale . Tale piano, articolato in due sezioni, una per i musei e una per le biblioteche, ha stanziato i contributi regionali per le iniziative da sostenere nei rispettivi ambiti, in relazione alle istanze presentate dalle singole Province .
Gli intenti della nuova legge hanno poi trovato più compiuta espressione nel Programma poliennale di intervento per il triennio 2001-2003 in materia di biblioteche, archivi storici, musei e beni culturali : tale programma, quasi parafrasando la stessa L.R. 18/2000, riesaminava le funzioni e le competenze attribuite ai diversi soggetti interessati, riconoscendo le Province quali protagoniste della politica in materia di integrazione di istituzioni culturali.
Tra gli ‘obiettivi generali’ viene indicato anche il perseguimento di un «raccordo intersettoriale» fra gli istituti culturali presenti nel territorio, anche al fine di rafforzare la generale percezione ‘unitaria’ del patrimonio regionale. Di conseguenza si ribadiva la necessità di promuovere l’«organizzazione per sistemi», al fine di promuovere l’integrazione sul piano gestionale di musei, biblioteche e archivi, superando «prassi divaricate, quando non confliggenti»: la consapevolezza che l’elaborazione di un ‘modello organizzativo territoriale unitario’ - destinato a coinvolgere gli istituti culturali - richiedesse comunque un processo graduale induceva la Giunta ad ipotizzare, in una fase iniziale, che musei e biblioteche procedessero «per linee parallele, intensificando però le azioni di sistema fra le strutture e le azioni di più immediato denominatore comune: dall’organizzazione di servizi congiunti agli standard catalografici e conservativi ai percorsi turistico-culturali, alla condivisione di progetti e iniziative di valorizzazione».
Questa conformazione del concetto di ‘sistema’ è molto interessante perché forse solo in questa Regione, oltre che nella legge regionale della Puglia del 1979, si indica precisamente e concretamente la volontà di interrelare musei e biblioteche. Ed è significativo in tal senso evidenziare che l’ambito di intersezione è proprio quello della fornitura dei servizi: musei e biblioteche per i cittadini si configurano e sono percepiti tramite i servizi che rendono e dunque risultava coerente realizzare un primo livello di interazione proprio lungo questa linea. Il conseguimento della qualità di servizi era infatti presentato come obiettivo prioritario, per il quale si prefigurava il coinvolgimento di tutte le province e dell’IBC, quale soggetto incaricato per la loro definizione . Unitamente si riconosceva l’urgenza di elaborare innovativi modelli di valorizzazione e gestione del patrimonio, in grado di tener conto delle prospettive di decentramento già prefigurate dal D.lgs. 112/1998, fermo restando il rispetto degli standards comuni di qualità dei servizi.
Il programma di triennio mirava quindi in generale ad impostare la politica culturale della Regione in base ad una «logica innovativa di sistema, di valorizzazione e integrazione tra saperi, competenze ed esperienze, di investimento produttivo per la società regionale». Si affermava inoltre - e questo costituisce un dato estremamente interessante ai fini della nostra analisi - che il grado di interazione dell’organizzazione museale non era comunque confrontabile con quello delle biblioteche. Questo settore infatti risultava aver conseguito considerevoli livelli di sviluppo: a questo proposito la Giunta ne imputava le responsabilità alle ancora limitate competenze riconosciute alle Regioni e agli Enti locali nel settore dei musei e dei beni culturali, nonché l’assenza di modelli gestionali da applicare in relazione alle diverse tipologie dei beni in questione.
Nel definire gli indirizzi per la formulazione dei piani provinciali, a proposito dell’‘organizzazione museale’, si riconoscevano alcuni ambiti privilegiati d’intervento: il «potenziamento delle strutture, dei servizi al pubblico e delle attività di valorizzazione dei musei», la «costituzione di sistemi museali» e il «rafforzamento del rapporto tra musei e territorio» .
Particolare attenzione veniva rivolta in questa sede anche ai temi della formazione professionale degli addetti al settore museale, constatando il sussistere di forti lacune nel livello di preparazione degli operatori.
Complessivamente quindi una linea importante della programmazione regionale era la progressiva integrazione tra le strutture museali (soggette alle disposizioni della L.R. 18/2000) in una prospettiva ‘sistemica’, con il graduale potenziamento del legame con il territorio. In questo contesto, veniva ribadito il ruolo centrale delle amministrazioni provinciali nell’attivazione dei processi di cooperazione fra gli istituti culturali, a loro volta ritenuti necessari per impostare dinamiche di gestione innovative e sostenibili.

La tendenza a favorire una logica di aggregazione fra le strutture già esistenti ritorna nei contenuti dei successivi piani annuali ed è confermata con più forza nel piano del 2002 . Quest’ultimo, oltre a definire il volume degli investimenti finanziari per l’attuazione di progetti nel quadro della programmazione bibliotecaria e museale, illustra in maniera dettagliata gli interventi promossi e sostenuti dalla Giunta regionale . Tuttavia, anche se si ribadisce, in linea teorica, l’opportunità che gli istituti culturali presenti nella Regione promuovano azioni di sistema, la maggior parte degli interventi programmati riguarda singole sedi o sezioni museali. Tali interventi consistono in legittimi, necessari e importanti lavori di ristrutturazione e di adeguamento funzionale degli edifici, nel riallestimento di sedi già esistenti o predisposizione di nuovi istituti, nella riorganizzazione di percorsi espositivi, nonché in interventi di conservazione e restauro sulle raccolte museali. Sono dunque interventi importanti e doverosi, naturalmente presupposti delle azioni di ‘messa a sistema’, ma essi non ancora rispondono, di per sé, ad un progetto di creazione di un ‘sistema museale regionale’. Questa indicazione non compare negli atti programmatici della Regione, che invece mira soprattutto a favorire l’attività di coordinamento e programmazione a livello provinciale.
Fra le iniziative di sistema, si segnala - per la Provincia di Parma - la realizzazione di un itinerario tematico ‘Le arti e le corti’, destinato alla promozione di un gruppo di dodici castelli, anche in vista delle celebrazioni del 2003 in onore del Parmigianino, e per il quale è stato attivato un sito web . Altri sistemi, inoltre, nati negli anni precedenti, proseguono le loro attività. Ad esempio, per il Sistema della provincia modenese viene approvato il ‘Progetto segnaletica esterna’, diretto a potenziarne il grado di visibilità dei musei; per il Sistema della Provincia di Ravenna gli interventi sono in parte rivolti alla promozione del rapporto fra musei e territorio e al completamento della messa in rete. Infine la Provincia di Rimini, nel riconoscere che il proprio sistema museale aveva subito una certa battuta di arresto rispetto agli esordi, intendeva attivare iniziative prevalentemente indirizzate al potenziamento dei servizi, a sperimentare nuove forme di gestione complessiva, nonché alla realizzazione di nuove iniziative editoriali e di promozione .

Il Governo regionale, inoltre, proseguiva la propria attività, intervenendo con propria deliberazione per definire gli standard qualitativi degli istituti culturali, in attuazione di quanto previsto dalla normativa regionale di settore (L.R. 18/2000) . La delibera di Giunta riguardava nel dettaglio gli standard di servizio e di professionalità degli addetti da adottare presso i musei, le biblioteche e gli archivi storici della Regione . Nel definire tali obiettivi di qualità, procedendo più nel dettaglio, sono stati poi individuati gli standard di riferimento, lavorando, per ciò che più direttamente riguardava i musei, sulla base dei contenuti del già citato D.M. 10 maggio 2001 .
I contenuti di questo corposo provvedimento di Giunta hanno ampiamente condizionato la redazione dei successivi piani annuali: con il documento del 2003, da un lato si proseguiva il completamento dei progetti avviati con i due piani precedenti, dall’altro si rivolgeva una maggiore attenzione al tema della formazione specialistica degli addetti. Proprio nel 2003 fu stabilito di implementare un sistema informativo sulle istituzioni museali in grado di gestire «le informazioni di carattere statistico e ogni altra base conoscitiva che si riterrà utile per poter monitorare il livello di adeguamento agli standard di tali istituzioni» .
Nell’insieme il Piano annuale del 2003 interveniva a sostenere un limitato gruppo di azioni di sistema, con una netta preponderanza di interventi indirizzati a singole sedi museali, a prescindere dalla loro pertinenza a realtà sistemiche . Il documento risponde per un verso ad alcune Province che presentano richieste per singole attività legate ai loro sistemi: la provincia di Parma ottiene finanziamenti per la prosecuzione dei lavori alla realizzazione dell’itinerario tematico ‘Le arti e le corti’, Modena per il settore della promozione e soprattutto della didattica, in linea con quanto avvenuto in precedenza , Ravenna per l’elaborazione di una guida didattica a fumetti dei musei coinvolti, Rimini per l’ampliamento degli orari di apertura ai musei aderenti. Inoltre la Provincia di Bologna esplicitava il proposito di avviare la costituzione di un sistema provinciale museale, promuovendo la realizzazione di uno studio di fattibilità per la realizzazione di una ricognizione degli istituti museali del territorio . In questi casi, le istanze vengono avanzate dalle Province e mirano a rafforzare in alcuni casi taluni aspetti dei sistemi museali già costituiti o in via di costituzione. Quindi di fatto la Regione interviene a sostenere i sistemi in via indiretta, selezionando le richieste delle Province, e invitando queste ultime, tramite lo strumento legislativo prima e programmatorio poi, a privilegiare l’organizzazione di aggregazioni di musei nei loro territori. Pur se frequentemente nel documento in questione si afferma la volontà di favorire forme di coordinamento territoriale tra istituti culturali, quale strumento per migliorare il livello qualitativo dei servizi offerti e colmare le lacune, la maggior parte dei contributi che questo Piano dispone concerne però progetti riguardanti singole sedi ed è diretta al miglioramento delle strutture, dei servizi al pubblico, alle attività di valorizzazione dei musei e dei beni culturali.
Nel 2004, ad opera dell’amministrazione provinciale di Bologna, si costituiva quindi il Sistema museale della provincia di Bologna, con la stipula di una convenzione sottoscritta dalla stessa Provincia, dal Consorzio del Circondario Imolese e da numerosi comuni . La creazione del sistema museale si proponeva finalità legate in modo particolare alla valorizzazione e alla promozione turistica, nonché alla ripartizione dei finanziamenti regionali . Pertanto la Provincia ha attivato un portale internet, che consente di accedere a ciascuno dei circa 100 musei del sistema, attraverso un percorso tematico o territoriale, nonché di informarsi sulle pubblicazioni e sulle iniziative didattiche e formative . Come per quello bibliotecario e archivistico, il sistema museale provinciale bolognese è supportato da un Osservatorio provinciale degli istituti e dei servizi culturali ed è dotato di un servizio di consulenza a disposizione dei singoli musei e dei comuni. Non sembra che in tale contesto siano state sperimentate particolari forme di gestione associativa e manca tuttora un biglietto integrato. L’intervento del Sistema si indirizza dunque in buona misura verso la promozione ed è caratterizzato da un elevato numero di amministrazioni aderenti.

Nel successivo programma poliennale del 2004-2006, diretto in buona parte al raggiungimento degli standard qualitativi, nel formulare alcune generali considerazioni sugli effetti dell’applicazione della L.R. 18/2000 e del programma triennale 2001-2003, si riconosceva il vantaggio dell’adozione di una ‘logica di sistema integrato’, con il conseguente sviluppo di un «raccordo intersettoriale e di azioni finalizzate alla collaborazione fra istituti culturali» . Per tale motivo, e per intervenire con maggiore incisività, si auspicava che queste linee programmatiche potessero tradursi più compiutamente, incentivando l’impiego di strumenti di «raccordo interistituzionale e intersettoriale», nonché la creazione di «percorsi e reti tematiche» sul territorio. La promozione della cooperazione tra i vari istituti culturali interessati veniva ribadita ulteriormente di fronte al documentato incremento degli istituti museali nella Regione, che poneva – quale diretta conseguenza – il problema dell’applicazione degli standard museali.
Nel perseguire tali orientamenti, il successivo Piano annuale, contemplava numerose iniziative volte al miglioramento delle condizioni dei singoli musei presenti sul territorio: uno degli strumenti di raccordo e responsabilizzazione dei musei fu realizzazione e il potenziamento di una banca dati per la costituzione di un meccanismo di autovalutazione degli ‘standard e obiettivi di qualità’ .
Inoltre, per facilitare l’integrazione, alcune amministrazioni provinciali proponevano azioni di sistema per la più ampia promozione della propria offerta museale, tra cui Bologna, Ferrara, Ravenna, Rimini : in particolare, se Ravenna promuoveva iniziative di comunicazione e il rafforzamento delle «infrastrutture tecnologiche», Rimini intendeva proseguire le attività di promozione avviate in precedenza, nonché il potenziamento dell’attività didattica e un generale miglioramento dei servizi.
La Provincia di Modena a sua volta intendeva realizzare uno studio di fattibilità per un’indagine sui visitatori dei musei. Il versante della promozione ha rappresentato uno dei principali ambiti di intervento nel 2005 e nel 2006, come si evince dai relativi atti programmatici . In questo ambito si possono ricordare alcune realizzazioni concrete: la prima è stata promossa di concerto dalla Provincia e dal Comune di Piacenza, che hanno realizzato un sito web e una pubblicazione di presentazione dei musei del proprio territorio . Similmente anche la Provincia di Forlì–Cesena ha attivato un sito internet di promozione della propria offerta museale . In questi casi il sistema si configura soprattutto a livello della promozione: la logica di aggregazione si limita allora agli aspetti della comunicazione telematica dell’offerta, senza prevedere tuttavia forme di gestione più strutturate.

Dal 2000 ad oggi, il quadro regionale si è quindi progressivamente arricchito con la nascita di realtà sistemiche legate ad iniziative spontanee e favorite dagli indirizzi programmatici della Giunta. Assumono in questo contesto una significativa preponderanza i sistemi promossi e gestiti dalle Province o dai Comuni . Nascono altre nuove iniziative, inerenti – per citare qualche caso - i Musei Civici di Reggio Emilia e di Ferrara .
Meritano infine di essere segnalati tre progetti per la costituzione di sistemi ad estensione intercomunale, presentati nel 2005 ma non hanno ancora visto una concreta attuazione . Le tre iniziative, per certi versi simili (proprietà dei musei, tipologia gestionale, disponibilità delle risorse, obiettivi), riguardavano rispettivamente i quattro Comuni di Roncofreddo, Longiano, Sogliano al Rubicone e Borghi per la costituzione del Sistema Museale Rubicone, i tre Comuni di Novellara, Guastalla e Correggio, per l’istituzione di una rete museale ed, infine, i due Comuni di San Giovanni in Persiceto e Pieve di Cento per la costituzione di una rete territoriale.
Nel primo caso – il Sistema Museale Rubicone - le amministrazioni coinvolte intendevano costituire un ‘distretto di qualità’ in una zona del territorio della provincia di Forlì-Cesena, dotata di dodici musei . Tale integrazione sarebbe dovuta avvenire attraverso la condivisione delle attività culturali e ludiche, progettate per l’utenza scolastica e per i gruppi familiari. Ciò avrebbe anche permesso di intervenire nel settore della promozione del proprio territorio, sollecitando altresì l’intervento dei soggetti privati potenzialmente interessati a investire proprie risorse nel progetto, assicurandosi un significativo ritorno di immagine .
Similmente, i comuni di Novellara, Guastalla e Correggio, nella provincia di Reggio Emilia, promuovevano l’attivazione di una gestione comune dei servizi fra tre musei, rispettivamente il Museo Gonzaga, il Museo della Città, il Museo ‘Il Correggio’. Nella bozza di progetto venivano messe in evidenza - tra le criticità delle singole strutture – le difficoltà di natura organizzativa, tra cui la scarsa disponibilità finanziaria e la difficoltà nel reperimento delle risorse, il personale insufficiente, gli orari di apertura non uniformi . Per migliorare la qualità dei servizi si ipotizzava inoltre l’affidamento ad un soggetto esterno di alcuni servizi museali, come l’apertura, l’organizzazione delle visite guidate e dei laboratori didattici. Il progetto tuttavia non ha avuto al momento ancora seguito e non è stato sottoscritto alcun accordo fra le amministrazioni interessate.
L’ultima iniziativa cui si è accennato avrebbe dovuto riguardare i Comuni di S. Giovanni in Persiceto e Pieve di Cento nel comprensorio bolognese: attraverso l’ampio coinvolgimento di operatori del settore museale, responsabili istituzionali e volontari, si intendeva promuovere congiuntamente le due istituzioni, e proporre una riorganizzazione che fosse anche in grado di risolvere le problematiche di natura gestionale ed economico-finanziaria .
Come si è detto, queste proposte non hanno ancora trovato effettiva traduzione sul piano operativo, ma appaiono comunque significative: si configurano infatti come iniziative concepite e promosse ‘dal basso’, da parte cioè di comuni di entità medio-piccola che, per valorizzare il proprio patrimonio museale e ridurne gli aspetti critici, pensano di ‘fare sistema’, differenziandosi quindi in parte dalle precedenti esperienze maturate nel territorio regionale.
Più di recente, nel maggio del 2007, il governo regionale ha approvato l’ultimo piano poliennale per la cultura, per il triennio 2007-2009 , in sostanziale continuità con le precedenti programmazioni settoriali, ribadendo la necessità di attuare un’«azione di governo ancora più incisiva di quanto avvenuto in passato», auspicando un’ampia collaborazione fra i vari livelli istituzionali . Nelle note che precedono l’illustrazione delle politiche in materia di musei, la Giunta riassume alcune considerazioni scaturite da una valutazione degli obiettivi conseguiti nel triennio precedente: tra questi, si registrava un ulteriore incremento del numero di strutture museali sul territorio regionale.
La Giunta manifestava inoltre quale obiettivo principale «l’implementazione e la messa a regime degli standard ed obiettivi di qualità, unitamente alla definizione degli strumenti e delle modalità per la loro attuazione», riconoscendo nel miglioramento della qualità dei servizi per i musei, le biblioteche e gli archivi uno degli ambiti di intervento di prioritario interesse . L’«applicazione il più possibile omogenea della Direttiva sugli standard e gli obiettivi di qualità» - approvata con la citata D.G.R. 309/2003 - è stata quindi presentata come uno degli obiettivi generali della nuova programmazione per il prossimo triennio, e in ciò si è riconosciuto all’IBACN il ruolo di organo tecnico-scientifico di attivo supporto alla ottimizzazione del livello qualitativo dei servizi museali. Unitamente, si sollecitano gli enti preposti alla costituzione di «aggregazioni sistemiche», nel quadro di una sempre più incisiva concertazione fra il governo regionale, gli enti locali e i soggetti privati potenzialmente interessati, al fine di scongiurare una preoccupante segmentazione delle risorse .
Ciò trova un significativo riscontro nei dati raccolti dalla Corte dei Conti, dalla cui recente indagine emerge che l’Emilia-Romagna è seconda, solo dopo la Toscana, per il numero di musei presenti sul territorio regionale . Va altresì ricordato che la Regione non è proprietaria di alcuna struttura museale, a differenza delle Province di Ferrara, Reggio Emilia, Modena e Bologna. Quest’ultima, rispetto alle altre, detiene il primato per maggior numero di strutture museali (ottantacinque). Ne consegue che, a fronte dei ripetuti auspici alla diffusione di una logica di ‘aggregazione’ fra gli istituti museali, si riscontra una tendenza di aggregazione ma a livello soprattutto provinciale e non certo regionale. Questo aspetto indica la forte vitalità del territorio e risponde anche alle caratteristiche intrinseche della storia amministrativa e istituzionale dei musei presenti nel territorio. Le Province dunque sono molto attive e la Regione, preso atto di questo, incentiva in maniera indiretta la messa a sistema individuando nelle medesime i suoi principali interlocutori.
Dalla stessa indagine della Corte dei Conti scaturiscono ulteriori spunti di riflessione. Si rileva infatti il disavanzo di 3.600.000 euro fra le entrate e le uscite dei musei analizzati: ammanco imputabile secondo la Corte a «forme antieconomiche di gestione, ma anche a presumibili inesattezze derivanti dalla mancata adozione di forme di contabilità finanziaria separate da quella dell’ente titolare», dato che i musei pubblici e degli enti locali non hanno autonomia finanziaria. Ciò non consente di conoscere il reale bilancio finanziario del museo, estrapolandolo da quello di tutto l’ente .

Per concludere, si delinea una realtà regionale in cui il tema dei sistemi museali ha ricevuto una crescente attenzione sul piano istituzionale, in particolar modo nel corso degli anni Novanta, culminando nel 2000 con la L.R 18/2000, attualmente in vigore. La logica del ‘fare sistema’ ha quindi acquisito progressivamente un ruolo preponderante nel quadro della programmazione regionale nel settore dei musei. Questa ricognizione ‘storico-cronologica’ ha permesso di rilevare tuttavia come nella prassi operativa, ancor prima dell’approvazione della citata legge, si siano registrate significative esperienze con la nascita del Sistema territoriale integrato dei Musei di Rimini (1993), del Sistema Museale di Ateneo di Bologna (1995), del Sistema Museale della Provincia di Ravenna, del Sistema Museale del Comune di Bologna (1997), del Sistema museale di Modena e del Sistema museale di Cesena (1998), includendo fra tali iniziative anche il Progetto Bologna dei Musei del 1996.
La L.R. 18/2000 è dunque intervenuta per disciplinare un settore già contrassegnato da significative realtà sistemiche, spesso legate all’iniziativa di enti territoriali che avevano deciso di attuare innovative formule gestionali e di promozione della propria offerta museale, a loro volta in forza della L.R. 20/1990 e dei contenuti del Piano poliennale del 1992.
Tali iniziative hanno permesso di attivare molteplici attività congiunte in particolare nei settori della promozione e della comunicazione; i casi in cui si è intervenuto più direttamente anche sul piano organizzativo riguardano sostanzialmente i sistemi a carattere comunale e provinciale, in cui la gestione dei musei aderenti è a carico dell’Ente proprietario. Come si è detto, non sempre la ‘messa a sistema’ ha influito positivamente sull’incremento dei visitatori o sull’ottimizzazione della spesa, ma questo aspetto ha un peso relativo nella valutazione e decisione delle politiche culturali.
Ciò che è più interessante rilevare in questo caso è la fisionomia della Regione: non detenendo alcun museo, ha necessariamente individuato nelle Province i principali interlocutori per l’organizzazione sul territorio dei sistemi museali. In base a ciò, quindi, la Regione non solo ha favorito in linea teorica questi meccanismi, ma ha anche cercato di incentivarli in maniera più concreta tramite l’erogazione dei finanziamenti inseriti nei piani annuali. Le Province soprattutto, ma anche i Comuni grandi e piccoli, hanno cercato di realizzare tali soluzioni, riuscendoci in maniera differenziata: alcuni sono riusciti ad organizzare forme di gestione integrata; altri invece hanno puntato, almeno nella prima fase, su forme più leggere di promozione e di realizzazione di ‘sistemi telematici’.

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Dossier a cura di Elisabetta Stinco

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